一款號稱全國最大家庭廚房共享平臺———“回家吃飯”手機A P P，因新型訂餐模式而引發(fā)爭議：支持方強調(diào)“回家吃飯”將共享經(jīng)濟的理念貫徹到餐飲行業(yè)，打出“家一般味道”的情懷牌，被人視作餐飲界的U ber、滴滴；反對方則稱私家主廚只持健康證，無食品經(jīng)營許可證，系無證經(jīng)營，家庭廚房衛(wèi)生狀況也脫離監(jiān)管，食材難以溯源，隱患頗多。
“回家吃飯”平臺瞄準都市上班族，為其提供區(qū)別于餐館的私家菜訂餐選擇，閑在家的大媽大叔將自己做的菜掛到網(wǎng)上出售。在剛結(jié)束的第八屆食品安全宣傳周活動上，食藥總局副局長孫咸澤透露：網(wǎng)絡(luò)食品監(jiān)督管理制度正在修訂，預(yù)計近期將出臺?？梢灶A(yù)見，隨著監(jiān)管辦法出臺，以“回家吃飯”為代表的網(wǎng)上訂餐平臺將面臨尷尬。
多數(shù)商家并未公示資質(zhì)信息
今年央視“3·15”晚會曝光網(wǎng)絡(luò)訂餐平臺“餓了么”存在食品安全隱患引起公眾關(guān)注。“有個煤氣灶，就能開餐飲店嗎？”上海市食藥監(jiān)局局長閻祖強說，網(wǎng)絡(luò)訂餐平臺掌控食品安全的能力，與其擴張速度不匹配，導(dǎo)致問題一再暴發(fā)。
2010年至2015年，中國“O 2O”網(wǎng)絡(luò)訂餐市場規(guī)模增長約15倍。電商“擴張”模式暴露最大問題是無證黑作坊接入平臺經(jīng)營食品。其實，去年10月起實施的新《食品安全法》提出，網(wǎng)絡(luò)食品交易第三方平臺提供者應(yīng)對入網(wǎng)食品經(jīng)營者進行實名登記，明確其食品安全管理責(zé)任；依法應(yīng)當取得許可證的，還應(yīng)當審查其許可證。
去年12月，上海市食藥監(jiān)局委托第三方機構(gòu)對美團外賣、百度外賣、餓了么等十大外賣平臺上2000余家餐館的許可資質(zhì)進行網(wǎng)上監(jiān)測，要求平臺對發(fā)現(xiàn)存在疑似無證、套證、假證、過期證等問題的餐館，經(jīng)核實立即下線處理。十家平臺共下線問題餐館760余家，占比近四成。國家食藥監(jiān)總局食品安全監(jiān)管二司副司長崔恩學(xué)透露，即將出臺的網(wǎng)絡(luò)訂餐管理辦法中有一條明確要求“亮證經(jīng)營”，“食品經(jīng)營者需要把許可證亮出來，公示的信息必須要客觀、真實”。
南都記者隨機選擇“餓了么”、“百度外賣”幾家餐飲外賣提供者，打開頁面后未能找到公示的營業(yè)執(zhí)照、食品經(jīng)營許可或備案憑證信息。隨后，南都記者致電客服，均回應(yīng)未提供相關(guān)服務(wù)，但平臺會審查。去年11月，上海市消保委組織相關(guān)調(diào)查，對“餓了么”、“美團外賣”等9家平臺共100家餐廳進行訂餐消費體驗，發(fā)現(xiàn)僅39家餐廳在平臺公示可辨識的營業(yè)執(zhí)照、餐飲服務(wù)許可證等資質(zhì)證明圖片。其中，僅19家餐廳的證照信息與入網(wǎng)餐廳的實際經(jīng)營主體相符。
部分地方已對網(wǎng)絡(luò)訂餐立法
在所有網(wǎng)絡(luò)訂餐平臺中，最尷尬的或許還是“回家吃飯”。接入餓了么、百度外賣、美團等第三方平臺的至少要求是有實體店，有營業(yè)執(zhí)照和餐飲經(jīng)營許可的商家，但接入“回家吃飯”平臺的都是只有健康證的家庭主廚。根據(jù)《食品安全法》規(guī)定，從事食品生產(chǎn)、食品銷售、餐飲服務(wù)，應(yīng)當依法取得許可。但是，銷售食用農(nóng)產(chǎn)品，不需要取得許可。“互聯(lián)網(wǎng)經(jīng)營只是食品經(jīng)營的一種方式，本質(zhì)還是從事食品經(jīng)營”，在食藥監(jiān)系統(tǒng)工作人員看來，監(jiān)管部門目前的思路就是，無論是線上還是線下，監(jiān)管原則應(yīng)一視同仁。
“回家吃飯”平臺上的食品經(jīng)營行為是否合法合規(guī)？官方部門暫未明確表態(tài)。南都記者致電“回家吃飯”公關(guān)經(jīng)理李文靜詢問是否會有被取締的可能，李文靜回應(yīng)“暫時不清楚，也不便透露”，該平臺也與政府監(jiān)管部門保持溝通。
先行對網(wǎng)絡(luò)訂餐地方立法的北京、上海已經(jīng)亮出“紅燈”。今年3月，北京市食藥監(jiān)局在全國率先出臺《北京市網(wǎng)絡(luò)食品經(jīng)營監(jiān)督管理辦法（試行）》，明確要求“未取得食品經(jīng)營許可的個人，不得通過互聯(lián)網(wǎng)銷售自制的食品”?！渡虾Ｊ芯W(wǎng)絡(luò)訂餐食品安全監(jiān)督管理辦法》征求意見稿中也明確：從事網(wǎng)絡(luò)訂餐的餐飲服務(wù)經(jīng)營者應(yīng)按規(guī)定取得食品經(jīng)營許可證及網(wǎng)絡(luò)經(jīng)營許可項目。對于除健康證外別無任何資質(zhì)的家庭主廚而言，這無疑是“一道禁令”。
不過，“有一些無證照餐飲經(jīng)過現(xiàn)場核查，食品安全管理做得不錯，周邊居民的確有需求，從業(yè)者本身也有正規(guī)化的意愿”，上海市食藥監(jiān)局局長閻祖強最近公開表示，對于此類餐飲單位，監(jiān)管部門一直在考慮，能否在符合一定條件的情況下開個口子。對于符合環(huán)境衛(wèi)生、不擾民和安全等要求的小餐飲店，上海食藥監(jiān)部門將對其發(fā)放備案公示卡，以備案方式予以監(jiān)管。
這被李文靜視為政府在釋放善意的信號：網(wǎng)絡(luò)訂餐中的家庭主廚能否也作為一種產(chǎn)能不大的“家庭小作坊”，按備案制管理，并按照“線上線下一致”的原則，得到網(wǎng)絡(luò)訂餐的通行證？持有相同看法的還有對食品藥品監(jiān)管一直保持關(guān)注的漢坤律師事務(wù)所律師唐志華。他說，家庭主廚或者微信上賣自制糕點者，更像是家庭小作坊，只是通過網(wǎng)絡(luò)平臺銷售，“也不是完全新的流通模式，新的只是平臺”。從這個意義上說，家庭主廚和微信朋友圈網(wǎng)售食品，事實上并非處在無法可依狀態(tài)下的“監(jiān)管真空”，只是監(jiān)管機構(gòu)囿于執(zhí)法資源不足以及此類食品網(wǎng)售行為的特殊性，尚無法形成有效監(jiān)管。
備案制能否用于網(wǎng)絡(luò)訂餐平臺？
中國法學(xué)會食品安全法治研究中心主任王偉國向南都記者解釋，對于小作坊、食品攤販、小餐飲等小微食品生產(chǎn)經(jīng)營者，食品安全法授權(quán)省級人大或政府根據(jù)當?shù)貙嶋H，將小微食品生產(chǎn)經(jīng)營者納入地方立法的調(diào)整范圍。對小微食品生產(chǎn)經(jīng)營者是否應(yīng)當取得食品生產(chǎn)許可，存在一定爭議，一種觀點認為根據(jù)食安法需要實行許可，另一種觀點則認為從現(xiàn)實情況出發(fā)，由地方法規(guī)決定實行許可或者備案。
南都記者了解到，從目前各地出臺的規(guī)定來看，管理模式并不統(tǒng)一，有的要求許可，有的要求備案或登記。但共同一點就是沒有不需要任何許可或登記、備案的地方規(guī)定。王偉國說，小微食品生產(chǎn)經(jīng)營的線下監(jiān)管就困難，現(xiàn)在若再通過互聯(lián)網(wǎng)第三方平臺銷售，可能會更增大監(jiān)管難度。這也可能是一些地方出于食品安全考慮，對于沒有辦理許可證的自制食品經(jīng)營者采取禁止網(wǎng)絡(luò)交易的初衷，也是“苦衷”。
“目前確實是一個有爭議的地帶”，王偉國表示，出于發(fā)展的鼓勵創(chuàng)新與出于安全的監(jiān)管規(guī)制陷入矛盾。完全放行，安全風(fēng)險不能把控；完全禁止，與互聯(lián)網(wǎng)經(jīng)濟發(fā)展方向產(chǎn)生矛盾。對于某些基于熟人社會發(fā)展起來的類似家庭主廚食品，若在消費者中具有高度信任性、可辨識性，是否一定要發(fā)許可證，否則一禁了之？是否備案即可？或完全交由市場選擇？“這是一個值得進一步探討的問題”。
“互聯(lián)網(wǎng)發(fā)展迅猛，我們還有一些問題看不清”，崔恩學(xué)坦言，如跨境電商、微商如何定性？怎樣監(jiān)管？還處于觀察、研究中。就像對“私家車能否接入平臺，作為網(wǎng)約車運營”各持己見、爭執(zhí)不下，私家菜能否接入網(wǎng)絡(luò)訂餐平臺或也面臨同樣的監(jiān)管困境。
網(wǎng)絡(luò)食品第三方平臺至少要承擔(dān)十項責(zé)任
●第三方平臺的備案。
●入網(wǎng)主體資質(zhì)審查與實名登記。
●食品安全風(fēng)險的自查、排查。
●違法行為的制止與報告。
●嚴重違法行為發(fā)生時停止平臺服務(wù)。
●履行特別承諾，很多互聯(lián)網(wǎng)平臺不僅要履行法定義務(wù)，也要有誠信義務(wù)，比如說先行賠付。
●要承擔(dān)投訴舉報的處理。
●要承擔(dān)附條件的民事責(zé)任賠償。
●執(zhí)法調(diào)查的配合。
●食品安全法制宣傳義務(wù)。
權(quán)威回應(yīng)
國家食藥監(jiān)總局食品安全監(jiān)管二司副司長崔恩學(xué)：
立法思路多次調(diào)整 即將公布網(wǎng)絡(luò)食品兩個監(jiān)管辦法
“餓了么”等傳統(tǒng)訂餐平臺今后將“亮證經(jīng)營”，規(guī)范責(zé)任，而新型訂餐平臺如何監(jiān)管還有爭議。南都記者了解到，即將出臺的互聯(lián)網(wǎng)食品監(jiān)管辦法可能包括：除網(wǎng)絡(luò)訂餐管理辦法外，還有對互聯(lián)網(wǎng)食品銷售中違法行為的查處辦法。
實際上，食藥監(jiān)總局最初的監(jiān)管規(guī)定思路并非如此。國家食藥監(jiān)總局食品安全監(jiān)管二司副司長崔恩學(xué)在論壇上介紹，食藥監(jiān)總局2013年成立后，原本打算出臺食品藥品整體的互聯(lián)網(wǎng)銷售監(jiān)督管理辦法。這項工作交給食藥監(jiān)總局食品安全監(jiān)管二司牽頭。在2013年大部制改革時，食監(jiān)二司有相當一部分工作人員從國家工商總局食品流通司劃轉(zhuǎn)過來，本身對互聯(lián)網(wǎng)監(jiān)管有一定經(jīng)驗。食藥監(jiān)總局2014年5月曾發(fā)布《互聯(lián)網(wǎng)食品藥品經(jīng)營監(jiān)督管理辦法》的征求意見稿，涵蓋食藥總局“四品一械”（藥品、食品、保健食品、化妝品和醫(yī)療器械）全部監(jiān)管范圍，但最終未見下文。
討論這部互聯(lián)網(wǎng)食藥監(jiān)管辦法過程中，“大家意識到食品、藥品還是非常不同的”，崔恩學(xué)說，總局后來對食品、藥品網(wǎng)絡(luò)經(jīng)營行為明確分開立法的態(tài)度。明確食藥分開后，食藥監(jiān)總局又確定將網(wǎng)絡(luò)食品監(jiān)管分為兩種情況：一是食品在網(wǎng)絡(luò)上的經(jīng)銷，一是網(wǎng)絡(luò)訂餐，按照原計劃本準備制定互聯(lián)網(wǎng)食品銷售的監(jiān)督管理辦法，再加上網(wǎng)絡(luò)訂餐的管理辦法。但后來發(fā)現(xiàn)國家對電子商務(wù)有統(tǒng)一立法的打算，“食品銷售只是國家立法大背景下的一部分”，監(jiān)管立法思路又調(diào)整，將前者改為針對互聯(lián)網(wǎng)食品銷售中違法行為的查處辦法。崔恩學(xué)透露，網(wǎng)絡(luò)訂餐管理辦法早在2013年開始起草，原本想趕在“3·15消費者權(quán)益保護日”節(jié)點上出臺，但“總局領(lǐng)導(dǎo)決定等一等，等這方面的問題再暴露一些。既然出臺一個規(guī)定就不要朝令夕改，盡量完善，目前兩個辦法已通過食藥監(jiān)總局法制司的合法性審查。”
采寫：南都記者 吳斌
實習(xí)生 陳帥宇 發(fā)自北京
