中國(guó)網(wǎng)絡(luò)食品交易立法演進(jìn)
2001年原國(guó)家藥品監(jiān)督管理局發(fā)布了《互聯(lián)網(wǎng)藥品信息服務(wù)管理暫行規(guī)定》，標(biāo)志著中國(guó)對(duì)食品藥品等入口特殊商品網(wǎng)絡(luò)經(jīng)營(yíng)的政府監(jiān)管開(kāi)始進(jìn)入探索階段。2013年原國(guó)家食品藥品監(jiān)管總局開(kāi)始著手開(kāi)展互聯(lián)網(wǎng)食品藥品統(tǒng)一的監(jiān)管制度研究。2014年公布《互聯(lián)網(wǎng)食品藥品經(jīng)營(yíng)監(jiān)督管理辦法（征求意見(jiàn)稿）》，征求社會(huì)公眾意見(jiàn)。但考慮到食品藥品業(yè)態(tài)的不同屬性，2015年將之前的辦法拆分，以《網(wǎng)絡(luò)食品經(jīng)營(yíng)監(jiān)督管理辦法﹙征求意見(jiàn)稿﹚》再次公開(kāi)向社會(huì)征求意見(jiàn)。
2015年是中國(guó)互聯(lián)網(wǎng)及網(wǎng)絡(luò)食品安全治理非常重要的紀(jì)元年。國(guó)務(wù)院出臺(tái)了《關(guān)于大力發(fā)展電子商務(wù)加快培育經(jīng)濟(jì)新動(dòng)力的意見(jiàn)》，提到要制定完善互聯(lián)網(wǎng)食品藥品經(jīng)營(yíng)監(jiān)督管理辦法。同年《食品安全法》修訂通過(guò)，并提出“網(wǎng)絡(luò)食品交易第三方平臺(tái)提供者”這個(gè)概念，標(biāo)志著網(wǎng)絡(luò)食品正式被納入《食品安全法》上位法進(jìn)行監(jiān)管。網(wǎng)絡(luò)食品交易第三方平臺(tái)不是直接的食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者，但提供平臺(tái)給食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者銷售食品。2015年修訂的《食品安全法》實(shí)際上是中國(guó)食品安全法律法規(guī)體系的“母法”。
2016年3·15曝光了“餓了么”事件后，同年7月原國(guó)家食品藥品監(jiān)管總局發(fā)布了《網(wǎng)絡(luò)食品安全違法行為查處辦法》（以下簡(jiǎn)稱《網(wǎng)絡(luò)食品辦法》）。次年又發(fā)布了《網(wǎng)絡(luò)餐飲服務(wù)食品安全監(jiān)督管理辦法》（以下簡(jiǎn)稱《網(wǎng)絡(luò)餐飲辦法》）。兩者作為《食品安全法》的下位法，都對(duì)上位法進(jìn)行了細(xì)化。兩個(gè)辦法都對(duì)三類對(duì)象即第三方平臺(tái)提供者、通過(guò)第三方平臺(tái)和自建網(wǎng)站出售食品提供服務(wù)的食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者（后兩者統(tǒng)稱為“入網(wǎng)食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者”）設(shè)定了義務(wù)責(zé)任。但因《網(wǎng)絡(luò)餐飲辦法》和《網(wǎng)絡(luò)食品辦法》位階相同，《網(wǎng)絡(luò)餐飲辦法》屬于后法而且是特殊規(guī)章，在對(duì)網(wǎng)絡(luò)餐飲服務(wù)食品安全進(jìn)行監(jiān)管時(shí)，優(yōu)先適用《網(wǎng)絡(luò)餐飲辦法》。
2018年8月，《電子商務(wù)法》表決通過(guò)，意味著中國(guó)進(jìn)入電子商務(wù)領(lǐng)域的“母法”時(shí)代，與《食品安全法》一起，意味著中國(guó)的食品電商進(jìn)入“雙母法時(shí)代”。但食品電商“雙母法時(shí)代”又具有特殊性，當(dāng)我們談?wù)撌称冯娚瘫O(jiān)管時(shí)，《食品安全法》與《電子商務(wù)法》將互為特殊法。以食品電商的“食品安全”為切入點(diǎn)的時(shí)候，《食品安全法》為一般法，《電子商務(wù)法》為特殊法；但以食品電商的“電子商務(wù)”為切入點(diǎn)的時(shí)候，兩法的地位剛好反過(guò)來(lái)。
兩法銜接的挑戰(zhàn)
網(wǎng)絡(luò)食品的發(fā)展已經(jīng)涉及到監(jiān)管的深水區(qū)。目前兩法有以下幾個(gè)重要的銜接問(wèn)題值得進(jìn)一步探討。
關(guān)于兩法的定義及平臺(tái)責(zé)任認(rèn)定
《食品安全法》用“網(wǎng)絡(luò)交易”統(tǒng)稱通過(guò)網(wǎng)絡(luò)經(jīng)營(yíng)食品行為；而《電子商務(wù)法》用“電子商務(wù)”統(tǒng)稱通過(guò)網(wǎng)絡(luò)銷售商品或提供服務(wù)的經(jīng)營(yíng)行為。那么就涉及食品的網(wǎng)絡(luò)交易而言，“網(wǎng)絡(luò)食品交易”與“食品電子商務(wù)”是否為等同的概念？?jī)刹糠o(wú)法提供直接答案。兩部法皆屬于全國(guó)人大常委會(huì)制定通過(guò)的同一位階的法，因此，從嚴(yán)格的立法學(xué)角度上，可以問(wèn)的是，“網(wǎng)絡(luò)交易”和“電子商務(wù)”是否等同？如果等同，為何不在兩法中一以貫之用其中的一個(gè)概念？如果不同，可能需要立法“補(bǔ)丁”，比如通過(guò)各自下位法進(jìn)行明確或者其他修法路徑。實(shí)際上因?yàn)樯鲜龈拍钊藶橹圃斓姆ㄩg不同，導(dǎo)致“網(wǎng)絡(luò)交易”在《食品安全法》和“電子商務(wù)”在《電子商務(wù)法》中涉及食品電商平臺(tái)的認(rèn)定可能存在不確定性，甚至沖突。電商平臺(tái)認(rèn)定的不確定性也從而導(dǎo)致某些食品電商業(yè)態(tài)的平臺(tái)責(zé)任的認(rèn)定存在不確定性。
關(guān)于兩法大小經(jīng)營(yíng)概念的協(xié)調(diào)
《電子商務(wù)法》與《食品安全法》涉及新業(yè)態(tài)定義口徑時(shí)，概念體系出入較大。比如《電子商務(wù)法》監(jiān)管對(duì)象“電子商務(wù)平臺(tái)經(jīng)營(yíng)者”包括：電子商務(wù)經(jīng)營(yíng)者、電商平臺(tái)經(jīng)營(yíng)者，而實(shí)際上電子商務(wù)經(jīng)營(yíng)者包括了平臺(tái)經(jīng)營(yíng)者。本法用了“經(jīng)營(yíng)”的大概念，商品及服務(wù)直接經(jīng)營(yíng)者和平臺(tái)一律用“經(jīng)營(yíng)”囊括。在這種定義框架下，商品及服務(wù)的直接經(jīng)營(yíng)者和平臺(tái)的義務(wù)責(zé)任存在無(wú)法清晰區(qū)別的情形，或給之后監(jiān)管合規(guī)帶來(lái)一些挑戰(zhàn)?！妒称钒踩ā分械?ldquo;平臺(tái)提供者”沒(méi)有勾連甚至有意避開(kāi)“經(jīng)營(yíng)”，當(dāng)初立法的時(shí)候主要考慮為了和直接的食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者區(qū)別開(kāi)來(lái)?！妒称钒踩ā肪蛯?duì)“經(jīng)營(yíng)”進(jìn)行限縮處理，不包括第三方平臺(tái)服務(wù)。這也使得平臺(tái)義務(wù)責(zé)任從直接的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者中解脫出來(lái)，平臺(tái)的義務(wù)責(zé)任綱舉目張，就兩條，其他條款基本都是寫給生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者的。機(jī)構(gòu)改革后，市場(chǎng)監(jiān)管主體將同時(shí)是《食品安全法》和《電子商務(wù)法》的執(zhí)法主體，這就意味著食品電商到時(shí)要面對(duì)立法對(duì)“經(jīng)營(yíng)”不一樣的定性定義?！峨娮由虅?wù)法》在專門設(shè)定了針對(duì)所有電商經(jīng)營(yíng)者（包括電商平臺(tái)）無(wú)區(qū)分義務(wù)如信息公示、消費(fèi)者知情權(quán)保障的同時(shí)，對(duì)廣告推送、搭售等行為都有禁止性的規(guī)定。但這些規(guī)定特別是涉及平臺(tái)模式的時(shí)候目前還是一筆“糊涂賬”，因?yàn)榇藭r(shí)平臺(tái)和平臺(tái)內(nèi)的經(jīng)營(yíng)者被打包成為“電子商務(wù)經(jīng)營(yíng)者”，那么出現(xiàn)問(wèn)題之后，平臺(tái)和平臺(tái)內(nèi)的經(jīng)營(yíng)者到底各自承擔(dān)什么責(zé)任，各自責(zé)任邊界是什么，《電子商務(wù)法》沒(méi)有明確，將來(lái)可能出現(xiàn)扯皮。如何在食品電商中適用也不得而知，但是兩部法相互間又有互為一般法和特殊法的關(guān)系，筆者認(rèn)為這個(gè)也為將來(lái)兩法的銜接帶來(lái)較大挑戰(zhàn)。
關(guān)于兩法立法目的的可能性沖突
《食品安全法》是典型的監(jiān)管法，旨在“保證食品安全，保障公眾身體健康和生命安全”。而《電子商務(wù)法》是典型的監(jiān)管和產(chǎn)業(yè)促進(jìn)法，旨在“規(guī)范電子商務(wù)行為，維護(hù)市場(chǎng)秩序，促進(jìn)電子商務(wù)持續(xù)健康發(fā)展”。前法涉及網(wǎng)絡(luò)食品只有兩條，并且都是設(shè)定義務(wù)和責(zé)任，沒(méi)有任何產(chǎn)業(yè)促進(jìn)條款，而后法則在第一章設(shè)有產(chǎn)業(yè)促進(jìn)專條，第五章設(shè)有產(chǎn)業(yè)促進(jìn)專章。監(jiān)管和產(chǎn)業(yè)促進(jìn)很多時(shí)候是一對(duì)矛盾體，而大量的新業(yè)態(tài)又以小微業(yè)主的進(jìn)入為主體，雖然增進(jìn)了活力，但這又對(duì)監(jiān)管帶來(lái)難題。具體到食品電商，《電子商務(wù)法》鼓勵(lì)小微企業(yè)從事跨境電商，并鼓勵(lì)農(nóng)村電商的發(fā)展。而這些跟食品的結(jié)合，是一大難點(diǎn)問(wèn)題，前者存在如海淘代購(gòu)與食品安全標(biāo)準(zhǔn)合規(guī)問(wèn)題，后者則存在農(nóng)產(chǎn)品非標(biāo)品的食品安全合規(guī)問(wèn)題。將來(lái)市場(chǎng)監(jiān)管總局必定要建立統(tǒng)一的網(wǎng)絡(luò)商品監(jiān)測(cè)系統(tǒng)，上述模式下的食品也必定納入監(jiān)測(cè)和監(jiān)管，那么這些監(jiān)測(cè)下來(lái)的商品應(yīng)該如何根據(jù)現(xiàn)有立法定性處置，或存在執(zhí)法上的難題。
關(guān)于修法
啟動(dòng)《食品安全法》修正
由于2018年全面的機(jī)構(gòu)改革以及涉及新業(yè)態(tài)的相關(guān)新發(fā)展，有必要啟動(dòng)《食品安全法》修正，對(duì)部分條款進(jìn)行修改。關(guān)于平臺(tái)責(zé)任，《食品安全法》和《電子商務(wù)法》兩法存在一定出入，建議前法比照后法修改。《食品安全法》規(guī)定平臺(tái)的罰款區(qū)間是五萬(wàn)元以上二十萬(wàn)元以下罰款?！峨娮由虅?wù)法》則規(guī)定了兩檔：五萬(wàn)元以上五十萬(wàn)元以下；五十萬(wàn)元以上二百萬(wàn)元以下。如果將《電子商務(wù)法》看成一般法，將《食品安全法》看成特殊法，對(duì)于食品電商平臺(tái)，最終適用五萬(wàn)元以上二十萬(wàn)元以下罰款，這顯然罰不當(dāng)過(guò)。建議《食品安全法》比照《電子商務(wù)法》幅度范圍進(jìn)行修改。另外，關(guān)于概念設(shè)定，由于《電子商務(wù)法》剛剛通過(guò)，啟動(dòng)修改不太可能，而且對(duì)本法概念的修改將牽一發(fā)動(dòng)全身，所以建議《食品安全法》將基礎(chǔ)概念進(jìn)行修改，統(tǒng)一用電子商務(wù)指代互聯(lián)網(wǎng)新業(yè)態(tài)。
啟動(dòng)《電子商務(wù)法實(shí)施條例》的起草
對(duì)于兩法之間涉及的大小“經(jīng)營(yíng)”概念問(wèn)題，對(duì)“經(jīng)營(yíng)”進(jìn)行狹義定義，這使得《食品安全法》對(duì)平臺(tái)責(zé)任設(shè)定更具備科學(xué)性，所以不建議對(duì)《食品安全法》中的“經(jīng)營(yíng)”比照《電子商務(wù)法》修改，而應(yīng)該保持其原樣。但同時(shí)，為了更好的協(xié)調(diào)兩法的關(guān)系，建議啟動(dòng)《電子商務(wù)法實(shí)施條例》的起草，對(duì)涉及電商平臺(tái)及平臺(tái)內(nèi)經(jīng)營(yíng)者的共同的模糊義務(wù)條款，做更清晰的界定，進(jìn)一步確認(rèn)各自邊界。從而緩解兩法因?yàn)榇笮〗?jīng)營(yíng)概念，導(dǎo)致可能在適用法律上的矛盾沖突等困難。
