食品安全牽動人心，涉及人民群眾身心健康，同時食品經(jīng)營也是創(chuàng)業(yè)就業(yè)解決基層百姓民生問題的一個重要方面。特別是眾多小餐飲、小百貨以及小攤販都是以家庭單位為主體從事個體經(jīng)營的市場主體，人員素質(zhì)相對較低，從眾心理比較突出，造成很多無證經(jīng)營食品的情況出現(xiàn)，需要引起重視并加以解決。
一、無證經(jīng)營食品的幾種主要情況
按照原國家食品藥品監(jiān)督管理總局頒布的《食品經(jīng)營許可管理辦法》食品經(jīng)營主體業(yè)態(tài)共分為食品銷售經(jīng)營者、餐飲服務經(jīng)營者和單位食堂。因此無證經(jīng)營食品主要有以下幾種情況：
一是利用住宅無證經(jīng)營餐飲行業(yè)。按照中華人民共和國大氣污染防治法第八十一條第二款的規(guī)定，禁止在居民住宅樓、未配套設立專用煙道的商住綜合樓以及商住綜合樓內(nèi)與居住層相鄰的商業(yè)樓層內(nèi)新建、改建、擴建產(chǎn)生油煙、異味、廢氣的餐飲服務項目。該條款雖然與市場監(jiān)管部門無關(guān)，但對于老舊城區(qū)的住宅一旦給予許可經(jīng)營餐飲，勢必造成影響居民的正常生活，因此一般對于住宅在沒有社區(qū)居委會證明的前提下，一般不會給予許可，因此造成很多利用住宅無證經(jīng)營餐飲飯館的情況。
二是無證從事食品銷售問題較多。目前發(fā)現(xiàn)較多存在無證銷售食品的行業(yè)主要是旅館酒店、網(wǎng)吧娛樂、健身美容等市場主體。由于其主營項目不是食品經(jīng)營，因此素質(zhì)不高的經(jīng)營者沒有意識辦理食品經(jīng)營許可，特別是目前先照后證的證照辦理模式下，辦理了營業(yè)執(zhí)照以及主營業(yè)務許可后就以為可以順帶從事食品經(jīng)營，賣一些酒水飲料、方便食品等預包裝食品，甚至會出現(xiàn)健身美容行業(yè)售賣保健食品等情況。
三是單位食堂無證經(jīng)營不易發(fā)現(xiàn)。按照《食品安全法》以及《食品經(jīng)營許可管理辦法》機關(guān)、事業(yè)單位、社會團體、民辦非企業(yè)單位、企業(yè)等應該依法申辦單位食堂，但由于一般單位食堂都不對外經(jīng)營，不依法辦理食堂情況是普遍現(xiàn)象。另外很多相關(guān)主體負責人也不愿辦理法律上的主體來承擔應當承擔的法律責任和法律義務，是單位食堂長期無證經(jīng)營的一個主要原因。
四是網(wǎng)上無證經(jīng)營食品亟待重視。按照《中華人民共和國電子商務法》以及《網(wǎng)絡餐飲服務食品安全監(jiān)督管理辦法》網(wǎng)上經(jīng)營食品需要網(wǎng)絡第三方交易平臺和入網(wǎng)食品經(jīng)營者同時做好相關(guān)入網(wǎng)誠信經(jīng)營的前提準備，前提便是入網(wǎng)經(jīng)營第一條就是要依法持照持證經(jīng)營，并要依法在網(wǎng)上公示食品經(jīng)營主體信息，而目前由于線下長期無證經(jīng)營，線上平臺不履行相關(guān)查驗義務，甚至還有收費就能上線的違法情節(jié)，造成網(wǎng)上無證經(jīng)營情況已經(jīng)越發(fā)無法收拾，亟待市場監(jiān)管部門重視。
二、無證經(jīng)營食品的兩點主要原因
一是許可要求相對較嚴，基層群眾難以自行辦理。按照《食品經(jīng)營許可管理辦法》以及《食品經(jīng)營許可審查通則》，辦理食品經(jīng)營許可要求食品經(jīng)營場所、食品經(jīng)營條件、食品經(jīng)營設備以及食品經(jīng)營人員都要到達非常嚴格的標準才能符合食品許可要件，同時還需要辦理人員從網(wǎng)上提交材料來進行辦理。很多基層群眾特別是老人辦理許可難度較大，因此索性就不辦理了，這是一個主要原因。
二是無證經(jīng)營查辦較難，造成從眾違法情形出現(xiàn)。按照《中華人民共和國食品安全法》第一百二十二條的規(guī)定，未取得食品生產(chǎn)經(jīng)營許可從事食品生產(chǎn)經(jīng)營活動，可以對違法生產(chǎn)經(jīng)營貨值金額不足一萬元的并處五萬元以上十萬元以下罰款，貨值金額一萬元以上的，并處貨值金額十倍以上二十倍以下罰款。該條在基層眾多食品經(jīng)營都是以家庭為單位的個體經(jīng)營者的現(xiàn)實現(xiàn)狀下，處罰額度實在是讓執(zhí)法者為難。而長期的不執(zhí)法造成的后果就是大面積從眾違法經(jīng)營情況出現(xiàn)，法律的不易執(zhí)行讓執(zhí)法者無奈。
三、解決無證經(jīng)營食品問題的相關(guān)建議
一是盡快修訂完善三小條例。《食品安全法》第三十六條第三款規(guī)定食品生產(chǎn)加工小作坊和食品攤販等的具體管理辦法由省、自治區(qū)、直轄市制定。山東省于2017年6月1日正式實施了《山東省食品小作坊小餐飲和食品攤點管理條例》同時原山東省食品藥品監(jiān)督管理局印發(fā)了《山東省食品小作坊小餐飲登記管理辦法》。實施三年來，對于解決小作坊、小餐飲、小攤販的經(jīng)營起了重大作用，但是基層強烈建議省政府借助疫情期間全國推動地攤經(jīng)濟實行六保六穩(wěn)的機會，重新修訂完善三小條例，將小餐飲改為小經(jīng)營、同時允許小經(jīng)營上網(wǎng)經(jīng)營。另外在處罰條款上也盡量適應山東省食品銷售大省的實際情況進行額度的重新設定，以此解決很多無證經(jīng)營食品銷售，網(wǎng)上無證經(jīng)營的情況，此舉不僅是解決監(jiān)管問題，也是推動經(jīng)濟復蘇發(fā)展的一大重要舉措。請上級認真考慮，吸納基層意見。
二是落實幫扶申辦許可舉措。認真區(qū)分食品經(jīng)營企業(yè)和食品經(jīng)營者在經(jīng)營食品過程中應該承擔什么樣的經(jīng)營主體責任，不要過分的附加許可要件，讓創(chuàng)業(yè)者真正感受到簡政放權(quán)給予便利化經(jīng)營的市場紅利。另外，要在食品經(jīng)營許可方面出臺嚴格的優(yōu)惠幫扶政策，對于不懂辦理條件的經(jīng)營者，作為基層市場監(jiān)管部門食品安全許可窗口，應當無條件的履行首辦責任制度，并嚴格落實，認真告知需要準備什么許可材料。對于不會辦理的老年人應該開辟專門服務通道，幫助辦理，以盡快讓經(jīng)營者落地經(jīng)營，而不是從為了減少日后監(jiān)管工作量的角度來苛刻申辦人員，更不允許依靠許可來行與企業(yè)和申辦人的親清不分的情況出現(xiàn)。
三是加大正面負面宣傳報道。食品經(jīng)營涉及千家萬戶，基層食品安全監(jiān)督管理部門應該利用媒體等眾多宣傳方式，不間斷的宣傳食品經(jīng)營許可應當具備的條件和許可要件，充分利用好基層食品安全協(xié)管員的作用，挨家挨戶做好正向宣傳，告知無證經(jīng)營的危害以及處罰利害。同時加大監(jiān)督執(zhí)法力度，對警告或責令整改后依然不依法辦理許可的經(jīng)營者，依法從重處罰，并依法公示違法行為，用違法懲戒來警示違法經(jīng)營行為，使食品經(jīng)營秩序逐漸規(guī)范有序。
無證經(jīng)營食品這一違法行為涉及到行政許可和行政處罰兩種具體行政行為，因此應該合理考量社會創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新與食品安全監(jiān)管的內(nèi)在關(guān)系，從法律規(guī)范上做到合理合規(guī)的要求行政相對人作出規(guī)范經(jīng)營的行為。食品安全要求嚴格落實“四個最嚴”，涉及食品安全最嚴的監(jiān)管，《食品安全法》規(guī)定了很多內(nèi)容，不能因為法律的不完善導致食品安全監(jiān)管只停留在是否有證照這一層面，真心希望省市局能夠吸納基層建議。
（作者系山東省煙臺市芝罘區(qū)市場監(jiān)管局奇山監(jiān)管所張立堯）
