食品藥品安全求解
中國食品藥品安全問題壞在根上，基本面出的問題，每次都從技術(shù)面開方子，這或許是食品、藥品安全沉疴醫(yī)治多年卻未見療效、甚至愈演愈烈的原因
文 本刊記者 馬麗 實習(xí)生 樊穎
在中國生活需要有多么強大的神經(jīng)？根據(jù)首個民間食品安全網(wǎng)站“擲出窗外”的統(tǒng)計，截至6月28日，2012年6月份中國大陸食品安全問題事件高達160件，這意味著老百姓的神經(jīng)平均每天遭受5.3次重度刺激。毒大米、毒醬油、毒奶粉、毒酒，在中國再難找到一樣沒有出過問題的食品種類。每天被各種毒素侵害，還不敢生病，因為指望用來康復(fù)的藥品很可能是毒膠囊。
2008年三聚氰胺事件爆發(fā)，舉國震驚，監(jiān)管部門不敢怠慢，懲罰力度也是前所未有之嚴厲，甚至加速了中國首部《食品安全法》的出臺。所有人期待這是中國食藥品安全的轉(zhuǎn)折點，但是隨后三年呈井噴狀的食藥品安全事件無情的表明三聚氰胺事件更現(xiàn)實的意義是為所有食品、藥品安全事件樹立了模版：企業(yè)違法生產(chǎn)——媒體曝光聚焦——監(jiān)管部門善后，拿少數(shù)幾個倒霉的廠家和個人開刀，最后不了了之。
立法不完善、監(jiān)管體制沒理順、執(zhí)法不力、企業(yè)無良，在每一個重大事件被聚焦的時候，都能掀起一場全民大討論，把事件原因分析的明明白白，出路也掰扯的清清楚楚，似乎食品、藥品安全問題在這個案件中就可以終結(jié)，直到下一個重大事件來臨，才恍然大悟一切還是老樣子。這才是真正的問題所在。那么，食品藥品安全問題還有沒有解決之道？6月6日，《法人》雜志在江西吉安主辦的“食品藥品安全與法制建設(shè)”研討會對此進行了探討和回答，與會及后期采訪專家的聲音無疑值得傾聽和反思。
市場被扭曲
每次食品藥品安全事故出現(xiàn)，被詬病最多的是監(jiān)管部門，如果安全問題指望監(jiān)管才能守得住，也就沒什么治愈的希望了。
中國人民大學(xué)行政法副教授王貴松在接受《法人》記者采訪指出，食品安全問題頻仍的首要原因是市場的扭曲，其次是政府監(jiān)管的乏力甚至腐敗問題。當然，市場的扭曲部分也是緣于政府的過度干預(yù)。籠統(tǒng)地說加強或者放松政府監(jiān)管是不適當?shù)?。在哪些環(huán)節(jié)需要放松不該有的政府規(guī)制、在哪些環(huán)節(jié)加強必需的政府規(guī)制，這不是食品安全一個領(lǐng)域的問題，需要通盤考慮。
誠信是市場經(jīng)濟的基石，一個正常運轉(zhuǎn)的市場經(jīng)濟，大部分企業(yè)都能誠信經(jīng)營，出問題的只是少數(shù)。反觀國內(nèi)市場，尤其是食藥品領(lǐng)域，誠信成為稀缺品，某品牌乳制品的員工向《法人》記者表示，自己絕不食用本企業(yè)品牌的牛奶，而選擇另一個品牌的牛奶。問題是其他品牌的牛奶就可以放心了嗎？
用中國首個民間食品安全網(wǎng)站“擲出窗外”創(chuàng)始人吳恒的話說，這是“易糞相食”。每種食品的生產(chǎn)者都清楚自己制作的食品有問題，因此絕對不吃。但問題在于，你可以不喝自己的牛奶，但你無法避免吃有色饅頭、有毒大米，使用工業(yè)鹽制造的醬油，喝亞硝酸鹽超標的礦泉水？在再難找到一樣沒有出過問題的食品種類的國度，總有一樣會讓你“中槍”。
吳恒說，這不是個別現(xiàn)象，需要反思的是整個群體。我們陷入囚徒困境：只有彼此信任才會有最好的結(jié)局，然而大家卻都選擇了損人利己，看似利己，但當每個人都這么選擇的話，這場博弈沒有贏家。
這樣的境況讓胡振南陷入不安，他是江西金頂藥業(yè)有限公司董事長。工作時，胡振南每次經(jīng)過辦公室二樓都能看到樓梯間“誠信立足，創(chuàng)新致遠”八個字，毒膠囊事件曝光后，他更加體會到這句話的分量，任何花里胡哨的口號都不如“誠信”二字來得踏實。在《法人》雜志6月6日主辦的“食品藥品安全與法制建設(shè)研討會”上，胡振南說：“企業(yè)固然要以追求利潤為目標，要向自己的股東和員工負責(zé)，但所有這一切都必須建立在誠實經(jīng)營、安全生產(chǎn)的基礎(chǔ)之上。”
但是胡振南經(jīng)常困惑的是：“誠信經(jīng)營的企業(yè)，成本比別人高，在市場上沒有競爭優(yōu)勢，反倒是偷工減料，以次充好、以假亂真的生產(chǎn)者賺的盆滿缽滿，到后來，誠信生產(chǎn)的企業(yè)反倒被擠出市場。”其實這就是市場扭曲。市場經(jīng)濟在配置資源方面也有失靈的時候，這時候正需要政府監(jiān)管的介入，如果此時監(jiān)管缺位，身處其中的個體逐利便會愈不擇手段，結(jié)果是“劣幣驅(qū)逐良幣”。
“安全的食品是生產(chǎn)出來的。食品安全的希望在于食品的相關(guān)企業(yè)，在于市場經(jīng)濟的有效運作。”王貴松指出，“如何恢復(fù)市場的資源配置能力、自我治愈能力，可能是當前著重要思考的問題。”
《法人》雜志副總編廖衛(wèi)華說：“你只有將公眾利益放在首位，公眾才會將你放在首位。”但是在一個扭曲的市場經(jīng)濟中，很多企業(yè)并不認可這個道理。
責(zé)任政府未形成
不用找其他國家，國內(nèi)的香港在食品、藥品監(jiān)管方面就有很多值得內(nèi)地借鑒的地方。可是把香港的制度照搬過來，內(nèi)地食品、藥品安全問題就能解決了嗎？不見得。在“食品藥品安全與法制建設(shè)研討會”上，來自香港城市大學(xué)中國法與比較法研究中心的研究員王書成博士說，香港食品安全中心的有效運轉(zhuǎn)是以香港所具備的法治政府為制度依托的。
法治政府至少應(yīng)內(nèi)涵三個要素：服務(wù)政府，公開政府，責(zé)任政府。在服務(wù)政府、公開政府方面內(nèi)地政府也存在不足之處，但更致命的不足在于責(zé)任政府尚未形成。所謂責(zé)任政府是指，對政府未能履行應(yīng)盡職責(zé)的情形要追究政府的法律責(zé)任，除非政府可以舉證證明所產(chǎn)生的法律后果并非是由自己未履行職責(zé)而造成的。
在數(shù)以萬計的食品、藥品安全事件中，肇事企業(yè)及其領(lǐng)導(dǎo)人或多或少會受到處罰，碰上民怨難消的事件，企業(yè)消亡，責(zé)任人被判處死刑的也有之，例如三聚氰胺事件中的三鹿。但是負有失職責(zé)任的監(jiān)管人員卻罕有真正承擔(dān)法律責(zé)任的。
今年4月15日，央視節(jié)目播出了《膠囊里的秘密》后，一些企業(yè)利用工業(yè)明膠來制作食用膠囊外殼的地下產(chǎn)業(yè)鏈被揭露了出來， 引起一片民怨沸騰，此事件在藥品行業(yè)的影響?yīng)q如當年食品行業(yè)的三聚氰胺事件?？上У氖牵鐣：θ绱司薮蟮囊粋€事件，卻未見有一個監(jiān)管部門的領(lǐng)導(dǎo)遭受處罰。中國內(nèi)地食品、藥品監(jiān)管雖然是多頭監(jiān)管，但責(zé)任卻是清晰的，監(jiān)管部門從生產(chǎn)到銷售各個環(huán)節(jié)中的失職顯而易見。
更嚴重的是，那些少見的被問責(zé)的官員，往往過不了多久就會在另一個領(lǐng)導(dǎo)崗位上復(fù)出，有的甚至異地高升?；仡^看當年的“三鹿事件”，雖然沒有失職監(jiān)管領(lǐng)導(dǎo)受刑事責(zé)任追究，但是在原國家質(zhì)檢總局局長李長江引咎辭職后，又有農(nóng)業(yè)部、衛(wèi)生部、工商總局和食品藥品監(jiān)管局等中央部門8位高官被處以撤職、降級等處分，同時石家莊市委書記、市長等地方多名高官也因此落馬，前所未有的問責(zé)力度曾讓老百姓拍手稱快。不過時隔不久，這些被問責(zé)的官員又紛紛復(fù)出，而且是以規(guī)避選拔程序的方式直接復(fù)出。
中南財經(jīng)政法大學(xué)廉政研究院院長喬新生教授指出，在日本自殺率比較高的是農(nóng)林水產(chǎn)大臣，之所以會出現(xiàn)這種情況是因為，一旦發(fā)生食品安全事故，農(nóng)林水產(chǎn)大臣都必須首先承擔(dān)責(zé)任。解決中國食品、藥品安全問題的根本辦法就在于，強化食品藥品監(jiān)督管理機關(guān)工作人員的法律責(zé)任，而不是設(shè)置所謂的行政許可。
“什么時候我國的食品監(jiān)管機構(gòu)負責(zé)人都能以自裁的方式承擔(dān)責(zé)任，中國的食品行業(yè)才有希望。”喬新生向《法人》記者表示。
監(jiān)管問題叢生
內(nèi)地監(jiān)管模式首要問題是“監(jiān)管體制未理順”。中國人民大學(xué)法學(xué)院副教授王貴松指出：“相關(guān)法規(guī)在沒有理順監(jiān)管體制的前提下就制定了，要想獲得實效性是有一定難度的。職責(zé)不清、職權(quán)不定，就會出現(xiàn)亂作為、不作為。以文件的形式調(diào)整各部門的職權(quán)，缺乏合法性和民主性。”
根據(jù)《食品安全法》的相關(guān)規(guī)定，國務(wù)院質(zhì)量監(jiān)督、工商行政管理和國家食品藥品監(jiān)督管理部門，分別對食品生產(chǎn)、食品流通、餐飲服務(wù)活動實施監(jiān)督管理，縣級以上地方人民政府統(tǒng)一負責(zé)、領(lǐng)導(dǎo)、組織、協(xié)調(diào)本行政區(qū)域的食品安全監(jiān)督管理工作，這種監(jiān)管模式被稱為“各管一塊、統(tǒng)一協(xié)調(diào)”。
香港城市大學(xué)中國法與比較法研究中心研究員王書成指出，雖然這種監(jiān)管模式在文本邏輯上具有自洽性，即在法律規(guī)范上各個政府部門應(yīng)該在各自管轄的職權(quán)范圍履行監(jiān)管職責(zé)，從而防范食物安全方面的問題，但在現(xiàn)實中則容易出現(xiàn)多頭與重復(fù)執(zhí)法，或責(zé)任推卸而致使出現(xiàn)監(jiān)管真空等情形。
王書成舉例說明：現(xiàn)實中某企業(yè)可能存在食物安全方面的問題，但在未建成責(zé)任政府的情境下，如果諸多部門履行監(jiān)管職責(zé)，可能由此并不會帶來實際的部門利益，那么，由于“各管一塊”并不要求其中某個政府部門對整個安全監(jiān)管負責(zé)，這便容易淪落為“怠工履行”的情形，從而出現(xiàn)監(jiān)管上的真空；相反，如果履行監(jiān)管職責(zé)會給政府部門帶來巨大的部門利益，那么“各管一塊”又會誘使各個監(jiān)管部門積極介入乃至擴展至對整個食物安全性問題的監(jiān)管，進而又容易出現(xiàn)重復(fù)執(zhí)法、多頭監(jiān)管等混亂情形。
“目前的分段監(jiān)管弊端叢生，需要放在政府機構(gòu)改革的大背景下進行改革。”王貴松說。
除體制未理順外，王貴松還指出了監(jiān)管兩方面的問題，一是食品安全標準亟待完善，標準的數(shù)量少，制定的時間早，不同標準之間尚需統(tǒng)一。沒有標準，就無法監(jiān)管。二是立法空白仍然存在，相關(guān)立法不夠完整具體，可操作性不強。例如，保健食品監(jiān)管的配套法規(guī)規(guī)章至今沒有出臺，多數(shù)省份也沒有制定食品生產(chǎn)加工小作坊和食品攤販的具體管理辦法。
從執(zhí)法層面來看，也有兩大難題增加了監(jiān)管的難度。王貴松指出，首先是信息難題。要想獲得監(jiān)管的實效性，擺脫“馬后炮”的譏諷，就必須要充分收集占有信息，政府需要拓寬信息收集的渠道，需要建立專門的機制在政府職能部門之間實現(xiàn)信息的有效傳遞和共享。
其次是技術(shù)難題，食品安全監(jiān)管是個技術(shù)活，能用肉眼看得出來的問題，消費者自己就能自我防范了。在分段監(jiān)管中，生產(chǎn)領(lǐng)域由質(zhì)檢部門監(jiān)管，其技術(shù)尚有保障；餐飲消費領(lǐng)域由衛(wèi)生部門監(jiān)管，問題不多，其技術(shù)也有保障；相對薄弱的就是流通領(lǐng)域，它由工商部門監(jiān)管，而其人員的配備、技術(shù)能力等都是跟不上的，檢驗檢測資源配置不合理，影響了監(jiān)管工作效率。
“亂世用重典”
在經(jīng)濟學(xué)原理上，只有讓危害健康者傾家蕩產(chǎn)，才能加大危害健康者的成本，消除危害健康者的收益，杜絕讓危害健康者得利。財經(jīng)法律評論員劉興成表示：“危害健康者得不償失，才不會繼續(xù)進行危害健康的行為。讓危害健康者傾家蕩產(chǎn)，是世界各國治理食品藥品安全問題和避免醫(yī)生濫用職權(quán)的經(jīng)驗總結(jié)，已經(jīng)成為普世價值觀。”
在食品藥品事件處于井噴時期的中國，更需要對違法者嚴厲處罰。廣東深大地律師事務(wù)所溫貴和律師在“食品藥品安全與法制建設(shè)研討會”上發(fā)言時指出，我國食藥品法律責(zé)任包括民事責(zé)任、行政責(zé)任和刑事責(zé)任三種，從《食品安全法》、《藥品管理法》制度設(shè)計來看，我國解決食藥品安全問題的思路，主要是運用行政和刑事的國家力量，關(guān)于民事責(zé)任的條款比例很少。
與民事責(zé)任相比，行政責(zé)任、刑事責(zé)任處罰力度依次加大，理論上更多的適用行政責(zé)任、刑事責(zé)任對造假者的震懾更大，但由于前述監(jiān)管體制的弊端，行政監(jiān)管部門很難對違法者作出及時公正的定性和處罰，這也直接影響了刑事程序的啟動。實際上，在海量的造假事件中，真正被追究刑事責(zé)任的違法者微乎其微。
以毒膠囊事件為例，劉興成指出，把工業(yè)明膠當食用明膠使用，其責(zé)任者應(yīng)當承擔(dān)刑事責(zé)任。對于在食品中使用工業(yè)明膠，一般應(yīng)當以“生產(chǎn)、銷售有毒、有害食品罪”定罪處罰。在藥品中使用工業(yè)明膠，一般應(yīng)當以“生產(chǎn)、銷售假藥罪”定罪處罰。
讓中國各界和國際社會大跌眼鏡的是，中國的藥監(jiān)部門將有毒膠囊藥品定性為劣藥。定性劣藥和假藥的區(qū)別是，對劣藥的行政處罰，可以罰款了事，危害健康者成本低、收益高，繼續(xù)危害中國人的健康很劃算；對假藥的行政處罰，要停產(chǎn)、停業(yè)，甚至吊銷許可證或資質(zhì)，足以讓危害健康者傾家蕩產(chǎn)，再也無法危害中國人的健康。
“定性劣藥或假藥不僅對行政處罰產(chǎn)生巨大的影響，對刑事處罰也產(chǎn)生直接的影響，因司法機關(guān)要將行政機關(guān)的處罰結(jié)果，作為定罪量刑的主要證據(jù)，生產(chǎn)、銷售假藥罪與生產(chǎn)、銷售劣藥罪在量刑上不可同日而語。”劉興成說。
最被期待的刑事責(zé)任和行政責(zé)任并不給力，民事責(zé)任也很蒼白。在西方國家，天價的懲罰性賠償也能讓造假者傾家蕩產(chǎn)。而在我國，食藥品領(lǐng)域雖有懲罰性賠償規(guī)定，但少得可憐，溫貴和介紹，根據(jù)《食品安全法》96條的規(guī)定，生產(chǎn)不符合食品安全標準的食品消費者除要求賠償損失外，可以要求的懲罰性賠償只是支付價款的十倍。
歷史地看，中國食品藥品安全事件頻發(fā)是在發(fā)展中產(chǎn)生，也將隨著發(fā)展解決的問題。“美國、日本等都曾經(jīng)歷過這一時期，不同的是這一時期究竟要多長才能走完。如何從國外的已有教訓(xùn)中吸取經(jīng)驗，盡量避免同樣的問題在中國發(fā)生，如何從我們已有的教訓(xùn)中汲取經(jīng)驗，盡量減少風(fēng)險的發(fā)生，是國家和社會的共同責(zé)任。”王貴松說。
中國人要依法憤怒起來
溫貴和指出，“沒有公眾參與的懲罰性賠償就沒有食品安全”。但讓人憂心的是，在利用訴訟手段維權(quán)方面，公眾參與度非常低，大部分民眾對自己的權(quán)利表現(xiàn)的很漠然。
毒膠囊事件中受害者成千上萬，目前只有北京一名許姓消費者針對涉案企業(yè)提起了訴訟(北京某基層法院拒絕立案)。在中國幾乎每個人都是某種有毒食品的受害者或潛在受害者，但是面對不法商販，大部分國人無動于衷，仿佛自己真的百毒不侵。
臺灣文化部長龍應(yīng)臺在《中國人，你為什么不生氣》一文中說：“你今天不生氣，不站出來的話，明天，還有我、還有你我的下一代，就要成為沉默的犧牲者、受害人！如果你有種、有良心，你現(xiàn)在就去告訴你的公仆立法委員、告訴衛(wèi)生署、告訴環(huán)保局：“你受夠了，你很生氣！你一定要很大聲地說。”龍應(yīng)臺20年前針對臺灣民眾說過的話，今天放在大陸同樣讓人振聾發(fā)聵。
“擲出窗外”網(wǎng)站創(chuàng)始人吳恒是一名復(fù)旦大學(xué)在讀研究生，他和他招募的34人“網(wǎng)絡(luò)團隊”，花了一個月，完成了一份中國食品安全問題資料庫，被媒體解讀為中國首個民間有毒食品報告。他們的經(jīng)歷就是一個從冷漠到覺醒的故事。
在一篇談及其著手這份調(diào)查工作緣由的文字中，吳恒寫道：“開始關(guān)注中國食品安全問題是從三聚氰胺事件開始的，當時非常震驚，十分生氣，但因彼時尚未成家，還沒有孩子，所以并不覺得和自己的生活有太大的關(guān)系，只是遠遠的圍觀。蘇丹紅、地溝油被曝光時，同樣覺得是小概率事件，認為這些有毒食品應(yīng)該離自己的生活很遙遠。直到一天，我讀到一則新聞：《多地曝用牛肉膏制造假牛肉 多吃致癌》。那一刻，淚流滿面。”
劉興成指出，每一個國民都有權(quán)對食品和藥品監(jiān)管部門作出的不合法、不合理的行政認定進行監(jiān)督批評，憤怒地提起行政復(fù)議和行政訴訟，直到中國的食品和藥品監(jiān)管部門變成中國的FDA(美國食品藥品監(jiān)督管理局Food and Drug Administration)，變成 “中國人民的健康守護神”。
有什么樣的國民，就會有什么樣的執(zhí)政黨和政府。正像龍應(yīng)臺說的，在一個法治上軌道的國家里，人是有權(quán)生氣的。一旦中國人依法憤怒起來，中國就離法治國家越來越近。
