荊楚網(wǎng)消息 (湖北日報) 湖北省食品藥品監(jiān)督管理局黨組書記、局長 鄒賢啟
編者按：行政執(zhí)法中自由裁量權(quán)過大，行政處罰自由裁量權(quán)被濫用，一直是社會反響較大的焦點(diǎn)問題。近年來，已經(jīng)有不少專家學(xué)者提出限制和規(guī)范行政處罰自由裁量權(quán)，許多政府部門在強(qiáng)化行政執(zhí)法責(zé)任制的同時，也做了許多有益的嘗試，湖北省食品藥品監(jiān)督管理局在深入調(diào)查研究的基礎(chǔ)上，在全省省級行政執(zhí)法機(jī)關(guān)中先行開展細(xì)化量化行政處罰自由裁量權(quán)工作試點(diǎn)，進(jìn)行了有益的探索。今天特刊發(fā)湖北省食品藥品監(jiān)督管理局黨組書記、局長鄒賢啟撰寫的這篇文章，以饗讀者。
食品藥品安全事關(guān)人民群眾的身體健康和生命安全，關(guān)系到經(jīng)濟(jì)的健康發(fā)展和社會穩(wěn)定，關(guān)系到黨和政府的形象。食品藥品監(jiān)管部門的行政執(zhí)法人員能否客觀、公正、合理地行使行政處罰自由裁量權(quán)，是衡量執(zhí)法水平的重要標(biāo)志，直接影響著食品藥品監(jiān)管部門在人民心目中的形象，關(guān)系到黨和政府在人民群眾中的威信。近年來，我省食品藥品監(jiān)管系統(tǒng)始終堅持以鄧小平理論、“三個代表”重要思想為指導(dǎo)，深入貫徹落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀，以法律、法規(guī)、規(guī)章為依據(jù)，按照“合法行政、合理行政、程序正當(dāng)、高效便民、誠實(shí)守信、權(quán)責(zé)統(tǒng)一”的基本要求，細(xì)化量化食品藥品行政處罰自由裁量權(quán)，規(guī)范行政執(zhí)法行為。我們在深入調(diào)查研究的基礎(chǔ)上，在省政府法制辦的指導(dǎo)下，經(jīng)過廣泛調(diào)研、分析歸納、科學(xué)總結(jié)，開展了細(xì)化量化行政處罰自由裁量權(quán)工作試點(diǎn)，先后出臺了《湖北省藥品生產(chǎn)經(jīng)營企業(yè)退出規(guī)則》、《湖北省食品藥品監(jiān)督管理系統(tǒng)規(guī)范行政處罰自由裁量權(quán)指導(dǎo)規(guī)則》和《湖北省食品藥品監(jiān)督管理系統(tǒng)規(guī)范行政處罰自由裁量權(quán)指導(dǎo)標(biāo)準(zhǔn)（試行）》，初步形成了規(guī)范行政處罰自由裁量權(quán)的制度體系。通過試點(diǎn)，實(shí)施行政處罰的幅度更為合理，執(zhí)法程序更為嚴(yán)謹(jǐn)，辦案過程更加透明，辦案人員業(yè)務(wù)素質(zhì)和執(zhí)法能力明顯增強(qiáng)，有力地促進(jìn)了依法行政、公正執(zhí)法，提高了行政效率，促進(jìn)了和諧社會建設(shè)。
一、深刻領(lǐng)會規(guī)范行政處罰自由裁量權(quán)工作的重要意義
規(guī)范行政處罰自由裁量權(quán)制度，有利于規(guī)范行政執(zhí)法行為，加強(qiáng)廉政建設(shè)，轉(zhuǎn)變機(jī)關(guān)作風(fēng)，建設(shè)法治政府，建立公平正義的食品藥品發(fā)展環(huán)境，確保公眾飲食用藥安全，服務(wù)醫(yī)藥經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展，促進(jìn)社會和諧。
?。ㄒ唬┮?guī)范行政處罰自由裁量權(quán)是規(guī)范行政執(zhí)法行為、推進(jìn)食品藥品科學(xué)監(jiān)管的有效手段。隨著依法行政的深入推進(jìn)，行政相對人依法維權(quán)意識不斷增強(qiáng)，公平正義的要求越來越高。而行政執(zhí)法人員在實(shí)施行政處罰時，由于多種因素影響，在處罰時會出現(xiàn)一些不同情況相同處理，相同情況不同對待，同案不同罰的現(xiàn)象，自由處罰裁量空間相對較大。這種狀況使執(zhí)法相對人對執(zhí)法的公正性產(chǎn)生懷疑，影響了行政機(jī)關(guān)的執(zhí)法權(quán)威和公信力。食品藥品監(jiān)管部門通過細(xì)化標(biāo)準(zhǔn)，對自由裁量權(quán)實(shí)行一定的限制和規(guī)范，把裁量空間進(jìn)行壓縮，預(yù)設(shè)在最小幅度內(nèi)，有利于防止行政執(zhí)法人員權(quán)力濫用，是進(jìn)一步解決“執(zhí)法不公”、提高行政執(zhí)法水平的必然選擇。
（二）規(guī)范行政處罰自由裁量權(quán)是進(jìn)一步加強(qiáng)廉政建設(shè)、實(shí)現(xiàn)源頭防腐的有效措施。行政處罰自由裁量權(quán)的不當(dāng)行使，較大的自由裁量空間，可能會助長一些執(zhí)法人員的特權(quán)思想，損害部門的形象。規(guī)范行政處罰自由裁量權(quán)作為執(zhí)法部門的防腐劑，是從源頭上解決濫施行政處罰的有效手段，有利于從源頭上防止違法違紀(jì)和腐敗行為的發(fā)生，防止“關(guān)系案”、“人情案”、“金錢案”，防止不作為、亂作為；有利于維護(hù)公民、法人和其他組織的合法權(quán)益，進(jìn)一步增強(qiáng)行政行為的公正性和合法性。
?。ㄈ┮?guī)范行政處罰自由裁量權(quán)是貫徹落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀、優(yōu)化食品藥品安全環(huán)境的客觀要求。落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀，要求法律法規(guī)得到全面的貫徹實(shí)施。行政處罰自由裁量權(quán)空間過大，個別執(zhí)法人員可能在“合法”外衣的保護(hù)下濫用自由裁量權(quán)，侵害機(jī)關(guān)人員或組織的合法權(quán)益，背離了科學(xué)發(fā)展觀的要求。從執(zhí)行、操作層面上對有裁量性質(zhì)的法律條款進(jìn)行科學(xué)合理的細(xì)化、量化，可以使模糊的規(guī)定明確化，寬泛的空間具體化，裁量的標(biāo)準(zhǔn)客觀化，處罰的幅度規(guī)范化，為優(yōu)化經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展環(huán)境奠定扎實(shí)的基礎(chǔ)。
?。ㄋ模┮?guī)范行政處罰自由裁量權(quán)是改善執(zhí)法環(huán)境、構(gòu)建社會主義和諧社會的重要保障。通過規(guī)范行政處罰自由裁量權(quán)，有效規(guī)范行政處罰實(shí)施主體的行為，為行政執(zhí)法人員提供了更加細(xì)化量化、切合實(shí)際、有操作性的處罰參考標(biāo)準(zhǔn)，執(zhí)法人員按照處罰參考標(biāo)準(zhǔn)對號入座作出行政處罰，真正做到過罰相當(dāng)、合理合法，避免出現(xiàn)畸輕畸重、討價還價的現(xiàn)象，這既促進(jìn)了依法行政，使執(zhí)法公開、公平、公正，也為執(zhí)法人員減輕了壓力，提供了良好的執(zhí)法工作環(huán)境。同時，省級食品藥品監(jiān)督管理部門依據(jù)法律、法規(guī)、規(guī)章，制定出行政處罰裁量標(biāo)準(zhǔn)，在全省食品藥品監(jiān)督系統(tǒng)內(nèi)統(tǒng)一實(shí)施，可以在全省范圍統(tǒng)一規(guī)范行政處罰行為，避免行政相對人相同違法行為情節(jié)在不同的市、州、縣受到不同行政處罰，有利于行政執(zhí)法機(jī)關(guān)說透法理，說明事理，說通情理，盡可能防范和化解行政執(zhí)法爭議。
二、扎實(shí)推進(jìn)規(guī)范行政處罰自由裁量權(quán)工作的實(shí)施
規(guī)范行政處罰自由裁量權(quán)，其核心在于對含有自由裁量權(quán)的處罰條款進(jìn)行細(xì)化，明確具體的處罰范圍、標(biāo)準(zhǔn)和幅度，建立科學(xué)、公正、合理的行政處罰程序和制度，使行政執(zhí)法機(jī)關(guān)和執(zhí)法人員行使行政處罰自由裁量權(quán)達(dá)到符合法律目的、符合過罰相當(dāng)和教育與處罰相結(jié)合的原則，促進(jìn)行政處罰行為規(guī)范化。
?。ㄒ唬┰鷮?shí)做好規(guī)范行政處罰自由裁量權(quán)的基礎(chǔ)工作。我局根據(jù)法律、法規(guī)制定的行政處罰自由裁量權(quán)制度，從起草到出臺，一直受到媒體和行政相對人的高度關(guān)注。我們按照完整、全面、準(zhǔn)確的要求，對本系統(tǒng)執(zhí)行的法律、法規(guī)、規(guī)章進(jìn)行全面梳理。根據(jù)同類違法行為的不同違法事實(shí)、性質(zhì)、主觀動機(jī)、社會危害程度及后果等因素，對涉及行政處罰幅度的條款逐一進(jìn)行細(xì)化，制定具體的處罰標(biāo)準(zhǔn)，確保行政處罰自由裁量標(biāo)準(zhǔn)具有可操作性，做到既能讓違法人員承受，又能有效防止違法行為的再次發(fā)生。我們將草案在網(wǎng)上公開征求社會意見，邀請藥品生產(chǎn)、藥品經(jīng)營企業(yè)、醫(yī)療機(jī)構(gòu)代表進(jìn)行座談，征求行政相對人意見，舉辦執(zhí)法人員專題講座開展研討，邀請專家學(xué)者、基層執(zhí)法人員提出修改意見。在試點(diǎn)階段，我們共清理法律、法規(guī)和規(guī)章21部，梳理行政處罰項(xiàng)目135項(xiàng)，為扎實(shí)做好規(guī)范行政處罰自由裁量權(quán)打下了較好基礎(chǔ)。（二）強(qiáng)化培訓(xùn)，切實(shí)提高執(zhí)法人員的整體素質(zhì)。強(qiáng)化執(zhí)法人員學(xué)習(xí)培訓(xùn)，是防止濫用行政處罰自由裁量權(quán)的基礎(chǔ)工作，是不斷提高食品藥品行政執(zhí)法人員的思想、業(yè)務(wù)、法律素質(zhì)，正確行使行政處罰自由裁量權(quán)的保證。行政執(zhí)法人員能否熟練掌握、應(yīng)用行政處罰裁量標(biāo)準(zhǔn)，熟悉相關(guān)工作制度和工作程序，是細(xì)化量化行政處罰自由裁量權(quán)工作制度取得成效的關(guān)鍵。我們在行政處罰自由裁量權(quán)標(biāo)準(zhǔn)及相關(guān)制度建立后，以多種形式舉辦培訓(xùn)班、組織全省食品藥品監(jiān)管系統(tǒng)行政執(zhí)法人員進(jìn)行業(yè)務(wù)培訓(xùn)，進(jìn)一步提高了執(zhí)法人員的政治素質(zhì)和業(yè)務(wù)水平。同時，我們將行政處罰自由裁量權(quán)標(biāo)準(zhǔn)匯編成《湖北省食品藥品監(jiān)督管理系統(tǒng)規(guī)范行政處罰自由裁量權(quán)制度匯編》，供全系統(tǒng)執(zhí)法人員學(xué)習(xí)使用，要求行政執(zhí)法人員掌握其基本原則、適用條件和具體要求，在實(shí)際工作中嚴(yán)格操作、認(rèn)真執(zhí)行，自覺將行政處罰自由裁量權(quán)融入到執(zhí)法過程中，杜絕執(zhí)法中的隨意性。
?。ㄈ﹪?yán)格執(zhí)行行政處罰自由裁量的具體標(biāo)準(zhǔn)。法律的生命貴在實(shí)施。 我們要求全系統(tǒng)行政執(zhí)法人員在行政執(zhí)法活動中，一定要堅持標(biāo)準(zhǔn)，嚴(yán)格按照細(xì)化量化后的行政處罰自由裁量標(biāo)準(zhǔn)行使裁量權(quán)。一要同案同處。同類案件同種對待，兼顧同類企業(yè)、同類行為面上的平衡。堅決防止單純以當(dāng)事人的態(tài)度論處、不同情況相同對待、相同情況不同對待等任意使用自由裁量權(quán)的現(xiàn)象。二要平等對待。堅持做到法律面前人人平等，嚴(yán)格按照規(guī)范要求辦事，真正實(shí)現(xiàn)規(guī)范行政處罰自由裁量權(quán)的目的。
三、不斷完善規(guī)范行政處罰自由裁量權(quán)制度
全面推行行政處罰自由裁量標(biāo)準(zhǔn)后，取得了初步成效。然而規(guī)范行政處罰自由裁量權(quán)的制度體系是開放的體系，隨著理論研究的深入，隨著新的法律、法規(guī)和規(guī)章的出臺，隨著食品藥品安全形勢的發(fā)展，隨著試點(diǎn)工作的進(jìn)一步深入和我們對市場監(jiān)管規(guī)律的深化，這一制度體系也需要在實(shí)踐中進(jìn)一步總結(jié)、補(bǔ)充和完善。
?。ㄒ唬┻M(jìn)一步完善行政處罰自由裁量權(quán)指導(dǎo)標(biāo)準(zhǔn)。隨著新的法律、法規(guī)和規(guī)章的完善，行政處罰裁量標(biāo)準(zhǔn)必須隨著法律、法規(guī)、規(guī)章的修訂而及時修訂。對于新公布法律、法規(guī)、規(guī)章或者修訂后公布法律、法規(guī)、規(guī)章涉及行政處罰裁量的，我們將及時補(bǔ)充和完善行政處罰裁量標(biāo)準(zhǔn)，并按照有關(guān)程序?qū)徍斯?。除了法律、法?guī)、規(guī)章的修改外，我們對已經(jīng)施行的裁量標(biāo)準(zhǔn)將進(jìn)一步完善，認(rèn)真研究行政處罰工作中出現(xiàn)的新情況、新問題，對于行政處罰裁量標(biāo)準(zhǔn)經(jīng)過實(shí)施不符合實(shí)際的，及時按程序進(jìn)行修訂完善，使裁量權(quán)標(biāo)準(zhǔn)更合理、更公平、更貼近實(shí)際，更便于操作，更好體現(xiàn)立法精神。
?。ǘ┙∪晟菩姓幜P自由裁量權(quán)配套制度。我們將根據(jù)行政處罰自由裁量權(quán)實(shí)施的需要，進(jìn)一步建立健全裁量公開制度、行政執(zhí)法回避制度、時限制度、職能分離制度、評議考核制度、重大行政處罰決定登記備案以及行政執(zhí)法錯案責(zé)任追究等相關(guān)制度。對重大或復(fù)雜疑難案件，要堅持集體研究決定，建立重大事項(xiàng)集體討論機(jī)制和內(nèi)部監(jiān)督機(jī)制。相關(guān)制度的完善要與行政處罰自由裁量權(quán)的實(shí)施緊密結(jié)合，做到及時制定，及時公開，嚴(yán)格執(zhí)行。通過建立健全完善相關(guān)配套制度，進(jìn)一步確保行政處罰自由裁量標(biāo)準(zhǔn)能夠真正落實(shí)到位。
（三）強(qiáng)化行使行政處罰自由裁量權(quán)的監(jiān)督機(jī)制。要保證行政處罰自由裁量權(quán)標(biāo)準(zhǔn)得到執(zhí)行，必須強(qiáng)化監(jiān)督機(jī)制。我們要進(jìn)一步健全完善行政執(zhí)法責(zé)任制，將違法裁量和濫用自由裁量權(quán)的行為作為責(zé)任追究的重要內(nèi)容，促進(jìn)行政處罰自由裁量權(quán)規(guī)范工作落到實(shí)處。要充分履行行政復(fù)議的層級監(jiān)督職能，對違法裁量、濫用自由裁量權(quán)的行為該撤銷的及時撤銷，該變更的及時變更。對擅自突破行政處罰裁量標(biāo)準(zhǔn)的，要嚴(yán)肅追究當(dāng)事人的行政責(zé)任和直接領(lǐng)導(dǎo)的監(jiān)管責(zé)任。加大對濫用行政處罰自由裁量權(quán)的責(zé)任追究力度，健全舉報投訴反饋機(jī)制，公布舉報投訴電話和信箱，對舉報投訴的問題及時予以處理并向舉報投訴人反饋處理結(jié)果。充分發(fā)揮新聞輿論的監(jiān)督作用，加強(qiáng)對行政執(zhí)法人員違法裁量、濫用自由裁量權(quán)的行為監(jiān)督，防止行政處罰中行政不作為現(xiàn)象的發(fā)生。
規(guī)范行政處罰裁量權(quán)工作是一個長期的過程。我們將進(jìn)一步探索完善食品藥品行政處罰自由裁量權(quán)制度，進(jìn)一步規(guī)范行政執(zhí)法行為，為全面推進(jìn)依法行政、加快建設(shè)法治政府，為促進(jìn)社會和諧，提升人民幸福指數(shù)做出新的貢獻(xiàn)！
