2011,成了公檢法機關打擊食品力度最大的一年，如何避免成為常見的"貓鼠游戲"?
近交遠攻
浙江、山東、河南……轉圜數省、來回幾萬里，對于浙江省寧?？h公安局治安大隊的警察們而言，長途奔波的2011,無疑是最為特殊的一年。
"我們整年的工作重心主要在打擊食品安全犯罪上。"治安大隊副教導員洪聚峰在辦案的旅途上說。
2011年3月，正是他們發(fā)現，并最終由公安部指揮浙江、山東、河南三省公安機關聯合行動破獲了"濟南格林生物能源有限公司地溝油案".一場司法機關內前所未有的食品安全打擊行動，自始在中國全面展開。他們開了最響亮的第一槍。
就是此案破獲的一個月前，2月19日，國家主席胡錦濤面對省部級主要領導干部發(fā)表講話，明確把健全食品藥品監(jiān)管體系作為當前要重點抓好的八項工作內容之一，這是并不尋常的表態(tài)。
以往更多處理普通社會治安案件的治安警察，現在正調轉槍頭，全力圍剿危害食品安全的刑事犯罪。洪聚峰們在隨后的大走訪中發(fā)現了地溝油案的驚天線索。
2011年春節(jié)上班后的第一天，杭州市檢察院檢察長布置全年工作的第一項就是動員上下兩級、各部門之間，建立一個嚴厲打擊食品安全犯罪的機制。3月15日，一項要求杭州市兩級檢察院上下聯動、打擊食品安全犯罪的意見書，即下發(fā)全系統(tǒng)，要求"指派業(yè)務尖子""組織精干力量……確保對該類犯罪的高壓態(tài)勢".
3月底，杭州市檢察院牽頭創(chuàng)立"聯合打擊危害食品藥品安全違法犯罪活動新工作機制",杭州市檢察、公安、藥監(jiān)、農業(yè)、質監(jiān)、工商、衛(wèi)生、貿易等八個職能部門聯合成立了領導小組，領導小組辦公室就設立在市檢察院偵監(jiān)處。與各地食安辦等協(xié)調機構不同，這一機制直奔加強食品安全犯罪刑事打擊合作的主題而來。
"這是由分管副檢察長帶隊，花了二十多天一家家拜會出來的結果。"杭州市檢察院偵查監(jiān)督處副處長連斌說。
機制要求，各成員單位均常設專門聯絡員。八部門互通有無，及時聯絡，確保信息及時通報，"各單位第一時間發(fā)現造成重大影響或嚴重后果的食品藥品安全事件，必須報到領導小組辦公室。"
這看起來是個多贏的選擇，"行政執(zhí)法機關有它的難處：一方面多頭監(jiān)管、執(zhí)法主體分散，相互間缺乏溝通渠道。同時，他們執(zhí)法手段單一、缺乏強制手段，也大大限制了對食品安全案件的打擊。"連斌說，而對檢察院而言，這一機制，也解決了檢察院線索發(fā)現難的問題。
翻天覆地的數據
在檢察權、偵查權的助力下，聯動打擊的效果已經顯現。連斌說，"去年全杭州檢察系統(tǒng)辦理的此類案件還是個位數，現在已經有了翻天覆地的變化。"
最新的數據是，杭州市公安機關2011年已立案偵查53件，移送審查起訴的13件19人，已有5人被判刑。
"以前打擊食品藥品犯罪，主要是打假煙，而今年則拓展至12個類別，假藥、假礦泉水、毒筍干、假食用油都有。"
更具現實意義的是，它可能糾正過往"有案不移，以罰代刑"的現狀，2011年12月16日，來自最高檢朱孝清副檢察長的批示，肯定了聯合機制的意義，認為"值得總結推廣".
仿如猛虎突然下山。2011,成了公檢法機關打擊食品安全力度最大的一年。
副檢察長朱孝清在2011年中國食品安全法治高峰論壇上披露的數據更具今非昔比的說服力：2010年10月至2011年11月，全國檢察機關共批準逮捕兩類涉嫌食品安全犯罪案件約464件848人，提起公訴343件596人。
這顯然是不同尋常的改變。過去三年，最高人民法院的數字顯示，全國法院每年審理的這兩種案件不過百件左右。
"這一年政府可以說搬出了所有能用的執(zhí)法武器，也對民間的訴求給予了足夠的回應。"中國社會科學院法學研究所研究員周漢華評價說。
瀆職，全國就這么點
但對瀆職案的查處，仍舊顯得勢單力薄。12月9日，還是最高檢副檢察長朱孝清通報的數字，"今年以來，全國檢察機關共立案偵查涉及食品監(jiān)管的國家工作人員職務犯罪37件57人，其中貪污賄賂犯罪17件18人，瀆職犯罪20件39人。"
"全國數字就這么點，可見要想通過查辦瀆職，對監(jiān)管機構形成威懾有多難。"一位要求匿名的反瀆檢察官說。
多地要求匿名的檢察院人士告訴南方周末記者，除了職能部門多頭管理、導致責任難以明確定罪外，即使是有個別瀆職案最終被查辦，由于牽涉太多，也很難被公開而起到應有的震懾效果。
以上海生豬肉的供應地嘉興為例，其下屬的海鹽縣、秀洲區(qū)兩地檢察院都曾辦理了多起"瘦肉精"犯罪，但他們一致拒絕向南方周末記者透露有關案情的任何信息。
"地方領導擔心影響生豬在上海的銷路，不允許我們炒作。要求我們只能做不能說。"一位要求匿名的檢察官解釋。
對查辦瀆職案件之難，溫州甌海區(qū)檢察院檢察官潘標標有自己的體會。2010年，甌海區(qū)曾破獲一起銷售屠宰2萬多斤病死豬肉的案件，在溫州造成重大惡劣影響，業(yè)主父子最終被分別判刑。
雖然檢察院懷疑案件中存在玩忽職守行為，但真到查辦時，卻受到了來自各方的壓力。"阻力很大。"潘標標回憶說，慶幸的是，此案曾被浙江省檢察院和溫州市領導批示，加之案件本身的證據尚算充分，才最終得以進行。而最后被起訴的，竟只是位區(qū)經濟貿易局下屬生豬屠宰和肉食市場管理領導小組辦公室再下屬的市場檢查分隊隊長。
"瀆職案件，貓膩往往隱藏得很深。查案時，他們常常糾纏的是認識和證據問題。除非是貪腐、瀆職雙料犯罪，否則很難查辦。"連斌感慨。
監(jiān)管利益？監(jiān)管者利益？
周漢華表揚之余，仍不免擔憂重典治亂的推廣和普遍意義。
在他看來，這一年的食品安全治理策略，還在傳統(tǒng)的治理思維下，"不僅分段管理的體制問題沒有解決，可能更加疊床架屋。"周漢華說。
被寄予舉國期望的新生的國務院食安委，正承擔著不可承受之重。
"我們不否認在奧運、世博、亞運等特定時間、空間，只要拿出舉國之力，就會干得漂亮。"他提醒猛虎下山式的打擊行動，要防止以往常見的貓鼠游戲，"老鼠抓不完，最后倒成了貓的博弈籌碼。"
他擔心，目前打擊食品安全權力的擴展，業(yè)已漸漸蛻變成為部分執(zhí)法部門要錢、要人、要權、要政策的擴張工具。
"食品安全問題越多，他們的權力越擴張，反過來，要得更多。"到時再沒有人考慮監(jiān)管利益，"考慮的都是監(jiān)管者的利益".
中國法學會食品安全法治研究中心學術委員會副秘書長、南開大學法學院副教授宋華琳也認為，"打擊犯罪，不如減少犯罪。"將日常監(jiān)管和專項整治相結合，才是解決根本。而行政監(jiān)管應該成為首要維護者，"畢竟，司法是正義的最后一道防線。刑法應該是備而少用、備而慎用的達摩克利斯之劍。"他說。
于可持續(xù)性而言，"即使是老虎，也有打盹的時候，老虎就不睡覺嗎？"
周漢華說，他理想中的治理方案，是一個多元的三角結構--公眾參與、行使自己的權利、制約一般的政府；大政府負責制約食品安全特定監(jiān)管機構，特定機構對大政府負責；而再由民眾制約大政府，"否則，一旦缺乏公眾聲音，食品安全治理就容易變成大政府與監(jiān)管機構的委托代理關系，就會因信息不對稱而出現忽悠委托人的情況。"
"系統(tǒng)的、可持續(xù)性的改革，遠不是破多少大案要案那么簡單。"他感慨。
