關(guān)于嚴(yán)肅查處食品藥品制假售假的腐敗問題，中共中央政治局常委、中央紀(jì)委書記賀國強在題為《著力解決發(fā)生在群眾身邊的10個方面腐敗問題，不斷以反腐倡廉建設(shè)新成效取信于民造福于民》的文章中指出，食品藥品安全事關(guān)人民群眾身體健康和生命安全。近年來，我們會同有關(guān)部門嚴(yán)肅查處了問題奶粉、“瘦肉精”、地溝油等一批食品藥品安全事件。最近媒體又披露了一些企業(yè)生產(chǎn)和使用有毒藥用空心膠囊的問題，讓人觸目驚心、十分氣憤。要進(jìn)一步加大懲治力度，嚴(yán)肅查處制售假冒偽劣食品藥品的案件，嚴(yán)肅查處食品藥品安全監(jiān)管中失職瀆職、縱容放任制假售假并造成嚴(yán)重后果的案件，嚴(yán)肅查處制售假劣種子和農(nóng)資、坑農(nóng)害農(nóng)的案件，確保廣大群眾吃的安全、用的放心。
6月11日，2012年全國食品安全宣傳周在北京啟動。在同步舉辦的中國食品安全論壇上，食品安全監(jiān)管成為與會者熱議的話題。
縱觀一系列食品安全事件，有關(guān)部門的介入總是在媒體曝光之后，因此這種監(jiān)管也被戲稱為“馬后炮”式的監(jiān)管。與此同時，食品安全方面的職務(wù)犯罪總是與食品安全事件相伴而生。
“那不都是我們的錯。”這是河南瘦肉精案主犯劉襄在法庭受審時為自己作出的辯解，在他看來，此案造成的嚴(yán)重后果與相關(guān)部門對含瘦肉精生豬監(jiān)管不力密不可分。
劉襄的辯解，并非毫無道理。不可否認(rèn)，食品安全監(jiān)督管理部門工作人員的瀆職行為在一定程度上縱容了危害食品安全違法犯罪活動的發(fā)生，這也是重大食品安全事故頻頻發(fā)生的原因之一。
為此，針對食品藥品制假售假的腐敗問題，中共中央政治局常委、中央紀(jì)委書記賀國強在關(guān)于“著力解決群眾身邊的腐敗問題”的講話中明確指出，要進(jìn)一步加大懲治力度，嚴(yán)肅查處制售假冒偽劣食品藥品的案件，嚴(yán)肅查處食品藥品安全監(jiān)管中失職瀆職、縱容放任制假售假并造成嚴(yán)重后果的案件，嚴(yán)肅查處制售假劣種子和農(nóng)資、坑農(nóng)害農(nóng)的案件，確保廣大群眾吃的安全、用的放心。
監(jiān)管防線屢屢失守
2009年通過的食品安全法進(jìn)一步明確了各食品監(jiān)管部門的職責(zé)，為食品安全監(jiān)管工作提供了重要保障；已正式實施的刑法修正案(八)增設(shè)負(fù)有食品安全監(jiān)督管理職責(zé)的國家機(jī)關(guān)工作人員濫用職權(quán)或者玩忽職守的犯罪行為，使之專罪化，解決了之前食品安全監(jiān)管瀆職犯罪中“同質(zhì)不同責(zé)”的問題。
一系列制度政策的完善表明了國家懲治和打擊食品安全犯罪的決心和力度。
然而，“瘦肉精”、“毒豆芽”、“染色饅頭”、“毒血旺”、“毒生姜”等一系列層出不窮的食品安全問題讓我們不禁要問：食品安全屏障為何屢屢被突破？
近期出版的2012年《食品藥品藍(lán)皮書》對于2011年爆出的雙匯“瘦肉精”事件評價道，“事件暴露出我國食品安全監(jiān)管體制的嚴(yán)重弊端和制度設(shè)計不合理。一是多頭管理，效率低下。從飼料、獸藥生產(chǎn)到生豬飼養(yǎng)、流通、屠宰、銷售等環(huán)節(jié)，涉及農(nóng)業(yè)、工商、衛(wèi)生、商務(wù)等多個部門。眾多監(jiān)管部門在職責(zé)上重疊交叉，造成監(jiān)管責(zé)任不清，一旦發(fā)生事故，難以問責(zé)。二是地方保護(hù)主義。由于豬肉產(chǎn)品一般主要供應(yīng)外地市場，使有些地方的政府部門缺乏監(jiān)管的積極性。三是執(zhí)法方式不當(dāng)，往往在重大安全事件發(fā)生之后開展‘運動式’執(zhí)法，缺乏長效機(jī)制”。
事實上，“瘦肉精”在中國人的餐桌污染史上，早已立名多時。早在2001年，包括北京、天津在內(nèi)9個省市的23家養(yǎng)殖場就被發(fā)現(xiàn)違規(guī)使用鹽酸克倫特羅。但正是這種只需要一道簡單的“尿檢”程序就可以檢測出的，國家多部門明令禁止在飼料和動物飲用水中添加的“瘦肉精”，至今仍屢屢出現(xiàn)在新聞報道中。
根據(jù)媒體披露，在河南省孟州市等地，每頭“瘦肉精豬”花兩元錢左右就能買到號稱“通行證”的檢疫合格等三大證明，再花上100元打點河南省省界的檢查站，便可以一路綠燈送到江蘇省南京市一些定點屠宰場，無需檢測“瘦肉精”，每頭豬交10元錢就能得到一張“動物產(chǎn)品檢疫合格證明”，然后堂而皇之地進(jìn)入市場銷售。
和食品安全一樣，藥品安全問題也同樣令人揪心。河南省新密市人民檢察院副檢察長陳松坡向記者介紹，在偵辦藥品制假售假案件中，犯罪嫌疑人曾這樣供述——“在藥品生產(chǎn)上，一些藥廠承接假藥‘來料加工’,一些非法窩點、‘地下藥廠’幾乎完全脫離控制”；“干了這么長時間，從來沒有人管過我們”，甚至“買假藥的人要求退貨，有關(guān)部門還幫我們調(diào)解過，也沒處罰”。
對此，2012年《食品藥品藍(lán)皮書》評價說，由于少數(shù)地方政府和部門片面追求經(jīng)濟(jì)增長指標(biāo)，個別監(jiān)管部門和人員玩忽職守、濫用職權(quán)等原因，致使某些食品生產(chǎn)經(jīng)營企業(yè)有機(jī)可乘并鋌而走險，肆意制售不安全食品，危害人民健康。在源頭監(jiān)管方面，基層監(jiān)管人員不足，監(jiān)管手段單一，設(shè)備落后，難以適應(yīng)新形勢下監(jiān)管工作的需要。畜禽飼養(yǎng)過程中濫用飼料添加劑、濫用增白劑和保鮮劑、濫用食用色素、非法使用“瘦肉精”、用非食用物質(zhì)加工食品等情況時有發(fā)生。
“九龍治水”造瀆職空間
“食品安全監(jiān)管是一個龐大的社會工程，涉及社會的方方面面，而我國的食品安全監(jiān)管是分段式管理，從上到下依據(jù)各自的職責(zé)進(jìn)行了分工，縣級以上衛(wèi)生行政、農(nóng)業(yè)行政、質(zhì)量監(jiān)督、工商行政管理、食品藥品監(jiān)督管理部門依法行使其職權(quán)，承擔(dān)其責(zé)任，容易造成管理疏漏，這是出現(xiàn)食品安全事件的體制性原因。”西北政法大學(xué)教授賈宇表示。
而這種“九龍治水”的監(jiān)管局面也造成了個別官員的失職甚至是瀆職腐敗的空間。
新密市檢察院反貪局檢察官常軍向記者介紹說，從國務(wù)院食品安全委員會的組成部門來看，食品安全的管理涉及13個主要部門，不同食品品種、不同環(huán)節(jié)，都有不同的部門在管理，各管一塊，各轄一段，存在職能交叉、權(quán)責(zé)不清。
“初級農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量劃歸農(nóng)業(yè)部門管；食品的質(zhì)量檢測，劃歸質(zhì)檢、藥檢部門管。但這些部門在鄉(xiāng)鎮(zhèn)并沒有負(fù)責(zé)食品安全的相應(yīng)機(jī)構(gòu)。工商部門有人可以管，但有越權(quán)之嫌；有權(quán)限可以管的部門，卻受限于系統(tǒng)與人員的缺乏，鞭長莫及。”新密市檢察院偵查監(jiān)督科彭坤說，“各部門監(jiān)管也存在掣肘情況，工商部門曝光市場食品質(zhì)量問題，質(zhì)檢、藥檢部門認(rèn)為丟了他們的丑。遇到職能交叉或者空白地帶，各部門就相互推諉，致使無人監(jiān)管。”
此外，檢察機(jī)關(guān)在辦案過程中，還發(fā)現(xiàn)監(jiān)管部門存在主動失職，實行“養(yǎng)魚執(zhí)法”等不良現(xiàn)象。
據(jù)山東某縣質(zhì)監(jiān)局一位食品審查員反映，“現(xiàn)在的財政供養(yǎng)機(jī)制不是很順，收費罰款省局、市局都扣一部分，剩下大約80%是‘自己’的，所有人的工資福利就從收費、罰款中出”。
“之所以出現(xiàn)‘馬后炮’式的監(jiān)管，很大程度源于此。這種‘養(yǎng)魚執(zhí)法’的行為是一種公開的瀆職行為。”有反貪人員透露，更為惡劣的是，部分監(jiān)管人員充當(dāng)食品犯罪“保護(hù)傘”，“有些監(jiān)管者在利益面前不能堅守立場，收受被監(jiān)管者的賄賂，徇私舞弊不查處食品違法犯罪行為，甚至與被監(jiān)管者串通一氣，為其通風(fēng)報信逃避檢查，包庇和掩飾犯罪行為”。
懲治監(jiān)管瀆職存障礙
國家高度重視查處食品案件領(lǐng)域的瀆職犯罪，然而食品安全事件依舊層出不窮，食品監(jiān)管部門履職狀況難以讓公眾滿意。
那么，問題的根源究竟在哪兒？
“問題的根本在于懲治食品監(jiān)管瀆職犯罪存在一些障礙。”鄭州市惠濟(jì)區(qū)檢察院檢察官王瑞娟總結(jié)認(rèn)為，食品監(jiān)管瀆職犯罪刑事責(zé)任主體認(rèn)定難，“實踐中，問題食品經(jīng)過生產(chǎn)、流通、經(jīng)營等多個環(huán)節(jié)，最后導(dǎo)致惡性事件的發(fā)生，到底是哪個環(huán)節(jié)哪個部門的責(zé)任，或者說多個部門都有責(zé)任，最終誰來承擔(dān)問題食品監(jiān)管失職的刑事責(zé)任是個問題。因此，權(quán)責(zé)不清，多個部門相互推諉，致使食品監(jiān)管瀆職行為的刑事責(zé)任被架空，結(jié)果便是不了了之”。
為此，接受記者采訪的多位檢察官建議，食品監(jiān)管應(yīng)逐步形成統(tǒng)管與分管相結(jié)合的模式。如果出現(xiàn)部分環(huán)節(jié)瀆職的情況，“就直接追究分管環(huán)節(jié)的責(zé)任；如果出現(xiàn)集體瀆職的情況，就追究統(tǒng)管者的責(zé)任”。
“食品監(jiān)管瀆職犯罪的一個顯著特征就是發(fā)現(xiàn)難取證難。所以，建議堅持從食品安全犯罪中倒查相關(guān)職務(wù)犯罪。當(dāng)前，食品安全問題如洪水泛濫，大部分惡性食品事件背后都隱藏著職務(wù)犯罪。因此，倒查食品安全犯罪就會讓食品安全職務(wù)犯罪無處遁形。”新密市檢察官王會還建議說。
此外，中國政法大學(xué)法治政府研究院研究員王敬波在接受《法制日報》記者采訪時還提出：“問責(zé)機(jī)制不完善也是造成食品安全監(jiān)管問題的重要原因之一。當(dāng)前對食品安全監(jiān)管的問責(zé)主要集中在一些明顯違法的行為上，對于‘懶政’、不作為等未被確定為違法的行為則很少涉及。”
王敬波認(rèn)為，解決食品安全監(jiān)管問題的關(guān)鍵在于加強對食品安全監(jiān)管者的監(jiān)督，建立并嚴(yán)格執(zhí)行巡查、督查等日常管理制度，對負(fù)主要責(zé)任的官員實行重大食品安全事故一票否決。本報記者趙麗 本報通訊員張勝利郭藝輝
