重慶規(guī)定問題食品5倍賠償引爭議

    正方：地方可以立法管理地方事務(wù) 反方：懲罰賠償范圍不能隨意擴(kuò)大

    法制網(wǎng)記者辛紅

    《重慶市食品安全管理辦法》（以下簡稱重慶《辦法》）規(guī)定，消費(fèi)者購買到問題食品，可以要求食品生產(chǎn)經(jīng)營者退換、賠償損失，并支付價(jià)款5倍的賠償金。這一辦法已經(jīng)施行了1年有余。

    而先于重慶《辦法》施行的《中華人民共和國食品安全法》規(guī)定了10倍賠償金制度，重慶的規(guī)定是否與上位法沖突？

    3月14日，中國消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法學(xué)研究會(huì)將重慶《辦法》列入"3·15"事例發(fā)布，引起學(xué)界關(guān)注。

    重慶增加懲罰性賠償情形

    2010年11月22日，重慶市人民政府令第246號(hào)發(fā)布，決定《重慶市食品安全管理辦法》自2011年6月1日起施行。

    該辦法第六十七條規(guī)定："消費(fèi)者購買的食品有下列情形之一的，可以要求食品生產(chǎn)經(jīng)營者退換、賠償損失，并支付價(jià)款5倍的賠償金：（一）有食品安全法第二十八條、本辦法第九條規(guī)定情形的；（二）對(duì)食品安全監(jiān)督管理部門責(zé)令召回或者停止經(jīng)營的食品不召回或者不停止經(jīng)營的；（三）進(jìn)口食品未經(jīng)相關(guān)安全性評(píng)估的；（四）標(biāo)簽、說明書不符合食品安全法第四十二條規(guī)定的；（五）添加藥品（按照傳統(tǒng)既是食品又是中藥材的物質(zhì)除外）的。"

    而食品安全法第九十六條規(guī)定的則是："生產(chǎn)不符合食品安全標(biāo)準(zhǔn)的食品或者銷售明知是不符合食品安全標(biāo)準(zhǔn)的食品，消費(fèi)者除要求賠償損失外，還可以向生產(chǎn)者或者銷售者要求支付價(jià)款10倍的賠償金。"

    5倍懲罰性賠償是否不符合食品安全法規(guī)定？重慶市法制辦有關(guān)工作人員認(rèn)為，重慶《辦法》與上位法并不沖突。她解釋說："食品安全法10倍的賠償，僅限于生產(chǎn)和銷售不符合食品安全標(biāo)準(zhǔn)的產(chǎn)品，如果買到的食品出現(xiàn)問題，但沒有食品安全標(biāo)準(zhǔn)怎么辦？重慶《辦法》就是擴(kuò)大了這種情形下的特殊保護(hù)，增加規(guī)定消費(fèi)者可以索賠價(jià)款5倍的賠償。"

    重慶市政府法制辦工作人員進(jìn)一步解釋："不符合食品安全標(biāo)準(zhǔn)的產(chǎn)品，消費(fèi)者仍然可以按照食品安全法的規(guī)定主張10倍的賠償。食品安全標(biāo)準(zhǔn)之外的問題食品可以按照地方規(guī)章的規(guī)定主張5倍的賠償。兩者并不沖突。"

    記者注意到，重慶《辦法》規(guī)定的消費(fèi)者可以主張懲罰性賠償?shù)那樾?，比食品安全法擴(kuò)大不少。包括不符合食品安全要求的產(chǎn)品，如以回收食品作為原料生產(chǎn)的食品、腐敗變質(zhì)、感官性狀異常的食品等；從事食品生產(chǎn)、食品流通、餐飲服務(wù)未取得相應(yīng)的服務(wù)證的；添加藥品、進(jìn)口食品未經(jīng)安全性評(píng)估的，等等，均可向生產(chǎn)經(jīng)營者提出價(jià)款5倍的賠償。

    同樣情形云南擬定10倍賠償

    除了重慶外，去年公開征求意見的《云南省食品安全條例》（草案）則進(jìn)一步解釋了食品安全法第九十六條"銷售明知是不符合食品安全標(biāo)準(zhǔn)的行為".

    該草案第七十條規(guī)定："食品經(jīng)營者有下列情形之一的，視為銷售明知是不符合食品安全標(biāo)準(zhǔn)的食品的行為，消費(fèi)者除要求賠償損失外，還可以向銷售者要求支付價(jià)款10倍的賠償金：（一）銷售已過保質(zhì)期的食品，或者為了延長食品的銷售期更改食品的生產(chǎn)日期或者保質(zhì)期的；（二）銷售的預(yù)包裝食品或者散裝食品的容器外未標(biāo)示食品名稱、生產(chǎn)日期、保質(zhì)期、生產(chǎn)經(jīng)營者名稱及聯(lián)系方式等內(nèi)容的；（三）銷售腐敗變質(zhì)、油脂酸敗、霉變生蟲、污穢不潔等感官性狀異常的食品的；（四）銷售食品安全監(jiān)督管理部門責(zé)令召回或者停止經(jīng)營的食品的。"

    記者發(fā)現(xiàn)，云南的懲罰性賠償適用范圍中，銷售已過保質(zhì)期的食品以及第二款、第三款內(nèi)容，重慶也有類似規(guī)定，但懲罰性賠償幅度是10倍，而不是5倍。

    爭議懲罰性賠償立法權(quán)限

    按照立法法規(guī)定，民事基本法律制度只能由法律規(guī)定。地方法規(guī)、規(guī)章有沒有權(quán)限增加規(guī)定懲罰性賠償?shù)倪m用范圍？進(jìn)而在上位法之外規(guī)定不同的賠償幅度呢？

    據(jù)悉，在重慶《辦法》制定過程中，也有專家基于行政規(guī)章一般不調(diào)整民事關(guān)系的角度，就立法權(quán)限提出疑問。但立法部門認(rèn)為，重慶《辦法》符合食品安全法的精神，旨在保障公眾身體健康和生命安全。

    對(duì)此，清華大學(xué)公共管理學(xué)院教授于安認(rèn)為，"涉及食品安全的懲罰性賠償并不是民事基本法律制度，所以地方法規(guī)規(guī)章可以規(guī)定。"另外，"純粹的地方性事務(wù)，可以不以上位法為依據(jù)。比如北京可以就鞭炮燃放、機(jī)動(dòng)車限行等作出規(guī)定，只要上位法沒有明確限制就行。"他說："消費(fèi)者權(quán)益涉及公共利益，具有公共性，其權(quán)益保護(hù)應(yīng)高于普通的民事交易，即更應(yīng)強(qiáng)調(diào)保護(hù)消費(fèi)者權(quán)利，限制生產(chǎn)者銷售者權(quán)利。"

    中國社科院法學(xué)所研究員周漢華觀點(diǎn)相反："賠償屬于民事基本制度，按照立法法規(guī)定，只能由法律規(guī)定，地方?jīng)]有權(quán)限。另外，食品安全法已經(jīng)明確了懲罰性賠償?shù)姆秶?，地方法?guī)規(guī)章一旦超出適用范圍的話，會(huì)造成法制不統(tǒng)一。"周漢華進(jìn)一步分析，"從政府管制法律看，不管是行政許可法、行政處罰法還是行政強(qiáng)制法，都有一條基本原則，即上位法已經(jīng)就種類、范圍和幅度明確規(guī)定后，下位法就不能再突破。食品安全領(lǐng)域立法，也適用同樣的法理。"

    北京大學(xué)教授沈巋則提出了折中的觀點(diǎn)。他認(rèn)為，食品安全法10倍賠償?shù)姆秶容^小，從立法保護(hù)消費(fèi)權(quán)益角度出發(fā)，地方立法可以規(guī)定更廣一些的懲罰性賠償適用范圍。行政處罰的立法權(quán)限要求很嚴(yán)格，但懲罰性賠償畢竟不同于行政處罰。即便如此，沈巋認(rèn)為，穩(wěn)妥的做法應(yīng)由地方人大的法規(guī)來規(guī)定，而不是地方政府的規(guī)章。