本報(bào)記者辛紅
《重慶市食品安全管理辦法》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)重慶《辦法》)規(guī)定,消費(fèi)者購(gòu)買(mǎi)到問(wèn)題食品,可以要求食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者退換、賠償損失,并支付價(jià)款5倍的賠償金。這一辦法已經(jīng)施行了1年有余。
而先于重慶《辦法》施行的《中華人民共和國(guó)食品安全法》規(guī)定了10倍賠償金制度,重慶的規(guī)定是否與上位法沖突?
3月14日,中國(guó)消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法學(xué)研究會(huì)將重慶《辦法》列入“3·15”事例發(fā)布,引起學(xué)界關(guān)注。
重慶增加懲罰性賠償情形
2010年11月22日,重慶市人民政府令第246號(hào)發(fā)布,決定《重慶市食品安全管理辦法》自2011年6月1日起施行。
該辦法第六十七條規(guī)定:“消費(fèi)者購(gòu)買(mǎi)的食品有下列情形之一的,可以要求食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者退換、賠償損失,并支付價(jià)款5倍的賠償金:(一)有食品安全法第二十八條、本辦法第九條規(guī)定情形的；(二)對(duì)食品安全監(jiān)督管理部門(mén)責(zé)令召回或者停止經(jīng)營(yíng)的食品不召回或者不停止經(jīng)營(yíng)的；(三)進(jìn)口食品未經(jīng)相關(guān)安全性評(píng)估的；(四)標(biāo)簽、說(shuō)明書(shū)不符合食品安全法第四十二條規(guī)定的；(五)添加藥品(按照傳統(tǒng)既是食品又是中藥材的物質(zhì)除外)的。”
而食品安全法第九十六條規(guī)定的則是:“生產(chǎn)不符合食品安全標(biāo)準(zhǔn)的食品或者銷(xiāo)售明知是不符合食品安全標(biāo)準(zhǔn)的食品,消費(fèi)者除要求賠償損失外,還可以向生產(chǎn)者或者銷(xiāo)售者要求支付價(jià)款10倍的賠償金。”
5倍懲罰性賠償是否不符合食品安全法規(guī)定?重慶市法制辦有關(guān)工作人員認(rèn)為,重慶《辦法》與上位法并不沖突。她解釋說(shuō):“食品安全法10倍的賠償,僅限于生產(chǎn)和銷(xiāo)售不符合食品安全標(biāo)準(zhǔn)的產(chǎn)品,如果買(mǎi)到的食品出現(xiàn)問(wèn)題,但沒(méi)有食品安全標(biāo)準(zhǔn)怎么辦?重慶《辦法》就是擴(kuò)大了這種情形下的特殊保護(hù),增加規(guī)定消費(fèi)者可以索賠價(jià)款5倍的賠償。”
重慶市政府法制辦工作人員進(jìn)一步解釋:“不符合食品安全標(biāo)準(zhǔn)的產(chǎn)品,消費(fèi)者仍然可以按照食品安全法的規(guī)定主張10倍的賠償。食品安全標(biāo)準(zhǔn)之外的問(wèn)題食品可以按照地方規(guī)章的規(guī)定主張5倍的賠償。兩者并不沖突。”
記者注意到,重慶《辦法》規(guī)定的消費(fèi)者可以主張懲罰性賠償?shù)那樾?比食品安全法擴(kuò)大不少。包括不符合食品安全要求的產(chǎn)品,如以回收食品作為原料生產(chǎn)的食品、腐敗變質(zhì)、感官性狀異常的食品等；從事食品生產(chǎn)、食品流通、餐飲服務(wù)未取得相應(yīng)的服務(wù)證的；添加藥品、進(jìn)口食品未經(jīng)安全性評(píng)估的,等等,均可向生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者提出價(jià)款5倍的賠償。
同樣情形云南擬定10倍賠償
除了重慶外,去年公開(kāi)征求意見(jiàn)的《云南省食品安全條例》(草案)則進(jìn)一步解釋了食品安全法第九十六條“銷(xiāo)售明知是不符合食品安全標(biāo)準(zhǔn)的行為”。
該草案第七十條規(guī)定:“食品經(jīng)營(yíng)者有下列情形之一的,視為銷(xiāo)售明知是不符合食品安全標(biāo)準(zhǔn)的食品的行為,消費(fèi)者除要求賠償損失外,還可以向銷(xiāo)售者要求支付價(jià)款10倍的賠償金:(一)銷(xiāo)售已過(guò)保質(zhì)期的食品,或者為了延長(zhǎng)食品的銷(xiāo)售期更改食品的生產(chǎn)日期或者保質(zhì)期的；(二)銷(xiāo)售的預(yù)包裝食品或者散裝食品的容器外未標(biāo)示食品名稱(chēng)、生產(chǎn)日期、保質(zhì)期、生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者名稱(chēng)及聯(lián)系方式等內(nèi)容的；(三)銷(xiāo)售腐敗變質(zhì)、油脂酸敗、霉變生蟲(chóng)、污穢不潔等感官性狀異常的食品的；(四)銷(xiāo)售食品安全監(jiān)督管理部門(mén)責(zé)令召回或者停止經(jīng)營(yíng)的食品的。”
記者發(fā)現(xiàn),云南的懲罰性賠償適用范圍中,銷(xiāo)售已過(guò)保質(zhì)期的食品以及第二款、第三款內(nèi)容,重慶也有類(lèi)似規(guī)定,但懲罰性賠償幅度是10倍,而不是5倍。
爭(zhēng)議懲罰性賠償立法權(quán)限
按照立法法規(guī)定,民事基本法律制度只能由法律規(guī)定。地方法規(guī)、規(guī)章有沒(méi)有權(quán)限增加規(guī)定懲罰性賠償?shù)倪m用范圍?進(jìn)而在上位法之外規(guī)定不同的賠償幅度呢?
據(jù)悉,在重慶《辦法》制定過(guò)程中,也有專(zhuān)家基于行政規(guī)章一般不調(diào)整民事關(guān)系的角度,就立法權(quán)限提出疑問(wèn)。但立法部門(mén)認(rèn)為,重慶《辦法》符合食品安全法的精神,旨在保障公眾身體健康和生命安全。
對(duì)此,清華大學(xué)公共管理學(xué)院教授于安認(rèn)為,“涉及食品安全的懲罰性賠償并不是民事基本法律制度,所以地方法規(guī)規(guī)章可以規(guī)定。”另外,“純粹的地方性事務(wù),可以不以上位法為依據(jù)。比如北京可以就鞭炮燃放、機(jī)動(dòng)車(chē)限行等作出規(guī)定,只要上位法沒(méi)有明確限制就行。”他說(shuō):“消費(fèi)者權(quán)益涉及公共利益,具有公共性,其權(quán)益保護(hù)應(yīng)高于普通的民事交易,即更應(yīng)強(qiáng)調(diào)保護(hù)消費(fèi)者權(quán)利,限制生產(chǎn)者銷(xiāo)售者權(quán)利。”
中國(guó)社科院法學(xué)所研究員周漢華觀點(diǎn)相反:“賠償屬于民事基本制度,按照立法法規(guī)定,只能由法律規(guī)定,地方?jīng)]有權(quán)限。另外,食品安全法已經(jīng)明確了懲罰性賠償?shù)姆秶?地方法規(guī)規(guī)章一旦超出適用范圍的話,會(huì)造成法制不統(tǒng)一。”周漢華進(jìn)一步分析,“從政府管制法律看,不管是行政許可法、行政處罰法還是行政強(qiáng)制法,都有一條基本原則,即上位法已經(jīng)就種類(lèi)、范圍和幅度明確規(guī)定后,下位法就不能再突破。食品安全領(lǐng)域立法,也適用同樣的法理。”
北京大學(xué)教授沈巋則提出了折中的觀點(diǎn)。他認(rèn)為,食品安全法10倍賠償?shù)姆秶容^小,從立法保護(hù)消費(fèi)權(quán)益角度出發(fā),地方立法可以規(guī)定更廣一些的懲罰性賠償適用范圍。行政處罰的立法權(quán)限要求很?chē)?yán)格,但懲罰性賠償畢竟不同于行政處罰。即便如此,沈巋認(rèn)為,穩(wěn)妥的做法應(yīng)由地方人大的法規(guī)來(lái)規(guī)定,而不是地方政府的規(guī)章。
