眼下只有在渭南，才能看到中國(guó)FDA的袖章。 （南方周末記者 蔣昕捷/圖）

　　“渭南歷史上最成功的兩次改革，一次是當(dāng)年推動(dòng)家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制，另一次就是食品安全改革。”

　　春節(jié)前的突然調(diào)研

　　過(guò)去，渭南人總愛告訴外來(lái)者：“北京時(shí)間”的誕生地不在北京，而在渭南——這里是中國(guó)版圖的幾何中心。

　　現(xiàn)在，渭南的人更樂(lè)于告訴來(lái)訪者，本輪食品安全機(jī)構(gòu)改革的策源地不在發(fā)達(dá)的沿海城市，而在渭南——一個(gè)更具有樣本意義的農(nóng)業(yè)大市和財(cái)政窮市。

　　2013年3月10日，《國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變方案》公布，當(dāng)天全中國(guó)關(guān)注這項(xiàng)改革的基層監(jiān)管者接近100萬(wàn)人。一位網(wǎng)名“maopark”的基層監(jiān)管者在工商系統(tǒng)聚集的“紅盾社區(qū)”里驚呼：“原來(lái)國(guó)家要搞的是渭南模式，當(dāng)初怎么沒(méi)人發(fā)現(xiàn)這一點(diǎn)？”

　　此前國(guó)內(nèi)共有4個(gè)地區(qū)開展了食品安全監(jiān)管改革試點(diǎn)。

　　廣東的深圳和順德搞大部制改革，建市場(chǎng)局，被稱為“南派”。

　　陜西渭南和天津?yàn)I海新區(qū)搞職能整合，建食藥監(jiān)局，被稱為“北派”。

　　南方周末記者獲悉，此輪改革方案，在監(jiān)管銜接和內(nèi)部職能設(shè)置等方面充分吸取了渭南改革的經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)。

　　其實(shí)早在三個(gè)月前，端倪已現(xiàn)。2012年12月，時(shí)任渭南市市長(zhǎng)徐新榮被邀請(qǐng)到全國(guó)食安辦主任會(huì)議上介紹渭南經(jīng)驗(yàn)。在此前后，全國(guó)12個(gè)省58個(gè)地級(jí)市的官員到渭南考察。

　　2013年1月，陜西省政府工作報(bào)告中明確提出“推廣渭南食品安全監(jiān)管體制改革試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)”。

　　最直接的信號(hào)來(lái)自北京。2012年至今，國(guó)務(wù)院食安辦等機(jī)構(gòu)頻頻來(lái)此調(diào)研。

　　“明顯帶著問(wèn)題來(lái)的，追問(wèn)體制問(wèn)題，邊看邊問(wèn)。”渭南市一位隨同調(diào)研的官員說(shuō)。

　　在座談會(huì)上，渭南市一位副市長(zhǎng)總結(jié)，渭南歷史上最成功的兩次改革，一次是當(dāng)年推動(dòng)家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制，另一次就是食品安全改革。

　　毫無(wú)疑問(wèn)，細(xì)數(shù)本輪食品安全改革的源頭及走向，渭南是不得不觀察的“小崗村”。

　　不一樣的基層FDA

　　2013年3月8日上午8點(diǎn)，大荔縣官池食品藥品監(jiān)管所所長(zhǎng)高玉奇給18名監(jiān)管員部署當(dāng)天的工作。

　　有的負(fù)責(zé)巡查轄區(qū)內(nèi)8家牛奶收購(gòu)站；有的24小時(shí)駐守在4家生豬定點(diǎn)屠宰場(chǎng)；有的加入縣里的“希望行動(dòng)”，檢查16家中、小學(xué)免費(fèi)午餐的質(zhì)量；有的專盯農(nóng)藥經(jīng)營(yíng)戶；還有人隨機(jī)抽查村鎮(zhèn)的小賣部，收繳過(guò)期食品和三無(wú)食品。

　　中午12點(diǎn)，高玉奇又趕往20公里外的西寨村。當(dāng)天有村民蓋了新房，請(qǐng)了流動(dòng)餐車，擺了十三桌酒席。

　　這便是這間基層所日常監(jiān)管的一天，卻涵蓋了從農(nóng)產(chǎn)品收購(gòu)到生產(chǎn)加工、消費(fèi)流通、餐飲服務(wù)等一系列環(huán)節(jié)，曾經(jīng)涉及農(nóng)業(yè)、畜牧、商務(wù)、工商、衛(wèi)生、質(zhì)檢等多個(gè)部門的食品監(jiān)管職能，如今盡歸這個(gè)被當(dāng)?shù)厝朔Q為FDA的新部門。

　　2011年年末，渭南市在原食藥監(jiān)局的基礎(chǔ)上，職能和人員劃轉(zhuǎn)整合，組建市食品藥品監(jiān)督管理委員會(huì)，同時(shí)新建了類似官池這樣的基層所96個(gè)，把觸角伸向了過(guò)去處于監(jiān)管空白的農(nóng)村。

　　“所謂渭南模式，就是把多頭管變成一頭管，把沒(méi)人管變成有人管。”渭南市食品藥品監(jiān)管委員會(huì)主任王建軍總結(jié)說(shuō)。

　　流動(dòng)餐車就很典型。農(nóng)民搞家宴有需求，但是餐車長(zhǎng)期無(wú)人監(jiān)管。“交通部門說(shuō)，這種車本來(lái)就不能上路；衛(wèi)生部門說(shuō)，餐車不符合餐飲許可標(biāo)準(zhǔn)，這可不賴我。”高玉奇說(shuō)：“現(xiàn)在都交給FDA。”

　　這個(gè)FDA不但在中國(guó)絕無(wú)僅有，在渭南當(dāng)?shù)匾彩莻€(gè)奇特的矛盾綜合體。

　　它由部門整合而來(lái)，原來(lái)執(zhí)法隊(duì)伍只有245人，改革整合后擴(kuò)充到1915名，儼然當(dāng)?shù)爻蟛块T。

　　可這個(gè)大部門卻又很寒酸，全市96個(gè)基層所，其中71個(gè)辦公場(chǎng)地還是租的，有放在計(jì)生服務(wù)站的，有借用廢棄學(xué)校的，也有租門面房的。

　　FDA很洋氣，在渭南的大街小巷城鎮(zhèn)農(nóng)村都可能碰到這些身穿制服，戴著FDA袖章的執(zhí)法者，儼然就是被譽(yù)為“公眾健康保護(hù)神”的美國(guó)FDA翻版。

　　但這些人的工作又很“土”，全市搞了15個(gè)課題組，專門研究當(dāng)?shù)赝撂禺a(chǎn)的管理，不僅管，還要出臺(tái)食品安全標(biāo)準(zhǔn)。

　　FDA很現(xiàn)代，他們?cè)谕涝总囬g里裝了攝像頭，在辦公室的電腦上就能無(wú)盲區(qū)地監(jiān)督駐廠員的工作。

　　可他們收集線索的手段又很原始，還在依靠群眾打電話舉報(bào)。

　　過(guò)去食品安全出了問(wèn)題，消費(fèi)者不知該打哪個(gè)熱線好，農(nóng)業(yè)是12316、工商是12315、質(zhì)監(jiān)是12365、食藥是12331、商務(wù)是12312……

　　“今后一律撥打12331。”王建軍揮了揮手說(shuō)，“我們要讓不法分子陷入人民戰(zhàn)爭(zhēng)的汪洋大海中。”

　　“老大重視就不難”

　　僅從職能設(shè)置上來(lái)看，渭南模式比國(guó)務(wù)院的機(jī)構(gòu)改革方案走得還遠(yuǎn)，改革者甚至把農(nóng)藥、獸藥的監(jiān)管和牲畜定點(diǎn)屠宰都納入了職能范圍。

　　為什么這場(chǎng)自下而上的改革會(huì)發(fā)生在這個(gè)中部并不富裕的城市？

　　當(dāng)?shù)匾晃粎⑴c改革籌備小組的官員有些尷尬地說(shuō)：“在渭南，食品安全曾經(jīng)是個(gè)老大難問(wèn)題。”

　　2010年年初，20噸三聚氰胺超標(biāo)的奶粉經(jīng)渭南市樂(lè)康乳業(yè)有限公司回流市場(chǎng)，央視《焦點(diǎn)訪談》連續(xù)播了兩期節(jié)目。

　　2011年7月，又發(fā)生了“雨潤(rùn)問(wèn)題肉事件”，一些代理商反映，在陜西省雨潤(rùn)集團(tuán)渭南生秦公司配送給他們的豬肉中，發(fā)現(xiàn)問(wèn)題豬肉，且動(dòng)檢部門嚴(yán)重失職、商務(wù)部門查了又放。陜西當(dāng)?shù)氐摹度A商報(bào)》每天整版追蹤報(bào)道，最終15名行政人員被給予撤職、記大過(guò)、停職檢查等處分。

　　“過(guò)去領(lǐng)導(dǎo)們并沒(méi)有深刻認(rèn)識(shí)到食品安全中的扯皮問(wèn)題。”前述官員稱，雨潤(rùn)事件涉及工商、農(nóng)業(yè)、商務(wù)等多個(gè)部門，后來(lái)紀(jì)檢監(jiān)察部門問(wèn)責(zé)，幾位分管副市長(zhǎng)都被找去談話。

　　當(dāng)時(shí)一位副市長(zhǎng)覺(jué)得很委屈：“干了一輩子工作，第一次被組織談話，竟然因?yàn)槭称钒踩@事。”

　　2011年8月29日，陜西省政府第16次常務(wù)會(huì)議決定，支持渭南在全省率先開展食品安全監(jiān)管體制改革試點(diǎn)。渭南市政府痛下決心，要把食品安全監(jiān)管體制理順。

　　可理順并不容易。

　　籌備小組一查才知道，全市涉及食品安全監(jiān)管的部門有9個(gè)，相關(guān)法律法規(guī)185部，許可事項(xiàng)249項(xiàng)，執(zhí)法事項(xiàng)260項(xiàng)。

　　為了推動(dòng)改革，渭南市政府三次召開26個(gè)部門參加的改革專題會(huì)，每次都是一把手直接動(dòng)員。“都說(shuō)老大難，老大難。老大重視就不難。”一位參加了動(dòng)員會(huì)的官員說(shuō)。

　　2011年11月15日開了最后一場(chǎng)動(dòng)員大會(huì)，不到兩個(gè)月，最早一批基層所就已經(jīng)正式開展工作了。

　　改革步入深水區(qū)

　　渭南向來(lái)?yè)碜o(hù)改革，當(dāng)?shù)氐男麄鞑牧现幸蔡岬?，倡?dǎo)改革的老一輩革命家習(xí)仲勛即是渭南富平人。

　　渭南此次參與改革的官員大多五十多歲，其中不少是恢復(fù)高考后的第一批大學(xué)生?；仡欉^(guò)去一年多的經(jīng)歷，他們不約而同地想到當(dāng)年的高考作文題《我在那戰(zhàn)斗的一年里》。

　　“整合監(jiān)管機(jī)構(gòu)、整合許可管理、整合執(zhí)法監(jiān)督、整合技術(shù)資源。”王建軍把渭南的改革概括為四個(gè)整合。

　　可整合并不容易，尤其是這種省內(nèi)單兵突進(jìn)的改革，注定了上下銜接不暢。

　　渭南把食品安全監(jiān)管整合成一個(gè)部門，可是到省一級(jí)卻對(duì)應(yīng)著7個(gè)部門。有些“婆婆”并不樂(lè)意，

　　下發(fā)文件都不帶上“渭南食品藥品監(jiān)督管理委員會(huì)”的名字，可是開會(huì)還要求隨叫隨到，弄得新部門領(lǐng)導(dǎo)每天就忙著去省里開會(huì)。

　　省里各相關(guān)部門下?lián)艿慕?jīng)費(fèi)也少了。據(jù)統(tǒng)計(jì)2012年實(shí)際下達(dá)的經(jīng)費(fèi)555萬(wàn)元，比2011年減少了843萬(wàn)元。

　　往下也不順暢。

　　“整合理論上可行，一實(shí)踐就遇難題。”大荔縣食藥監(jiān)局局長(zhǎng)趙學(xué)智說(shuō)?；鶎訄?zhí)法者抱怨，執(zhí)法時(shí)，光工商、質(zhì)監(jiān)、畜牧、商務(wù)、農(nóng)業(yè)、衛(wèi)生等各類執(zhí)法文書就厚厚一摞。后來(lái)市里頂著“婆婆們”的壓力，改用通用執(zhí)法文書。

　　隨著改革步入深水區(qū)，趙學(xué)智碰到的困惑也越來(lái)越多，每逢有領(lǐng)導(dǎo)來(lái)調(diào)研，他就掏出筆記本一條條念。

　　——農(nóng)藥、獸藥、生豬屠宰都得管，可這個(gè)機(jī)構(gòu)的人員根本不具備農(nóng)業(yè)技術(shù)指導(dǎo)和防疫的專業(yè)能力。

　　——機(jī)構(gòu)整合了，可新部門內(nèi)部仍然按照環(huán)節(jié)設(shè)置職能部門，導(dǎo)致內(nèi)部責(zé)任又不明晰。

　　——經(jīng)費(fèi)決定了基層執(zhí)法的頻次和半徑，這筆錢完全由當(dāng)?shù)卣?cái)政支出，中西部地區(qū)較為落后，如果未來(lái)經(jīng)費(fèi)投入不能常態(tài)化，那么過(guò)去靠罰款維持機(jī)構(gòu)運(yùn)轉(zhuǎn)的問(wèn)題可能會(huì)卷土重來(lái)。

　　而這些來(lái)自基層改革者的聲音已經(jīng)體現(xiàn)在本輪機(jī)構(gòu)改革方案中，原本由商務(wù)部負(fù)責(zé)的生豬屠宰職責(zé)交給了農(nóng)業(yè)部。而食藥總局的新機(jī)構(gòu)設(shè)置，也將考慮按品種管理劃分。

　　按照慣例，國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革之后，地方相應(yīng)的機(jī)構(gòu)整合將持續(xù)一到兩年。而渭南的改革者們提前走完了這個(gè)階段。

　　“對(duì)渭南來(lái)說(shuō)，真正的改革才剛剛開始。”王建軍說(shuō)。

    早期相關(guān)報(bào)道：

    陜西渭南試點(diǎn)食品安全監(jiān)管體制改革 整合監(jiān)管職能