作為校園周邊重要的一種餐飲服務(wù)形式，“學(xué)生小飯桌”的監(jiān)管問題目前已引起食品藥品監(jiān)管部門的高度重視，各級(jí)各地關(guān)于加強(qiáng)“學(xué)生小飯桌”監(jiān)管的文件也時(shí)有所見。但細(xì)究其作法，多為部門聯(lián)動(dòng)、綜合整治、出臺(tái)管理辦法、實(shí)行備案管理等。筆者認(rèn)為，多部門聯(lián)動(dòng)、綜合整治、出臺(tái)管理辦法等都是加強(qiáng)監(jiān)管的重要手段，但僅對(duì)“學(xué)生小飯桌”實(shí)行備案管理，而不納入許可管理，卻是出于對(duì)其基本性質(zhì)認(rèn)識(shí)不清的一種錯(cuò)誤作法。
首先，“學(xué)生小飯桌”的經(jīng)營行為，本質(zhì)上包含了“從事餐飲服務(wù)”這一活動(dòng)。對(duì)于什么是“餐飲服務(wù)”，《食品安全法實(shí)施條例》已有明確的定義。不可否認(rèn)，現(xiàn)實(shí)中“學(xué)生小飯桌”的開辦主體紛雜、開辦地點(diǎn)多樣、服務(wù)內(nèi)容多種，但不論具體形式如何千變?nèi)f化，提供的服務(wù)如何多種多樣，其都具有“通過即時(shí)制作加工、商業(yè)銷售和服務(wù)性勞動(dòng)，向?qū)W生提供食品和消費(fèi)場(chǎng)所及設(shè)施”這一基本內(nèi)容。也正因?yàn)槿绱耍O(jiān)管部門才將類似的經(jīng)營行為，統(tǒng)稱為“學(xué)生小飯桌”，否則，它就只是其他形式范疇的經(jīng)營活動(dòng)了（例如，單純的人身托管和學(xué)習(xí)輔導(dǎo)，顯然不應(yīng)稱之為“學(xué)生小飯桌”）。也就是說，依照法規(guī)定義，“學(xué)生小飯桌”的經(jīng)營行為中不論實(shí)際上有多少內(nèi)容，其本質(zhì)上都包含了“提供餐飲服務(wù)”這一活動(dòng)。
其次，既然是“提供餐飲服務(wù)”，就應(yīng)該依法取得餐飲服務(wù)許可?！妒称钒踩ā访鞔_規(guī)定，食品生產(chǎn)經(jīng)營應(yīng)當(dāng)依法取得相應(yīng)的許可，同時(shí)，對(duì)于不需要取得許可和實(shí)行特別管理的情形也作出了明確的規(guī)定。“學(xué)生小飯桌”的實(shí)際經(jīng)營行為，顯然既不屬于“不需要取得許可”的情形，也不屬于“實(shí)行特別管理”的情形。那么，其應(yīng)該依法取得餐飲服務(wù)許可，也就是理所應(yīng)當(dāng)了。
第三，對(duì)“學(xué)生小飯桌”不實(shí)行許可管理的主要理由不成立。目前，對(duì)于“學(xué)生小飯桌”不實(shí)行許可管理的主要理由有：
一是“學(xué)生小飯桌”多為家庭式經(jīng)營，為學(xué)生提供就餐屬于履行勞務(wù)合同，不屬于提供餐飲服務(wù)。這是一種對(duì)法律概念的誤讀。勞務(wù)，指以勞動(dòng)形式提供給社會(huì)的服務(wù)。勞務(wù)合同本身概念寬泛，沒有統(tǒng)一明確的法律定義。從廣義上講，餐飲服務(wù)本身就是一種勞務(wù)，否則餐飲服務(wù)的定義中也不會(huì)出現(xiàn)“服務(wù)性勞動(dòng)”這一字眼。只是由于其事關(guān)公眾的身體健康和生命安全，法律將其從眾多勞務(wù)類別中特別甄選出來，另外附加了特別的行政管制而已。泛泛而論“是履行勞務(wù)合同，不是餐飲服務(wù)”，顯然是錯(cuò)誤的；從狹義上講，“學(xué)生小飯桌”的經(jīng)營者，實(shí)際上均為獨(dú)立經(jīng)營，自我管理，其與學(xué)生或者學(xué)生監(jiān)護(hù)人之間所形成的，并非雇傭關(guān)系，也不應(yīng)認(rèn)定其是履行勞務(wù)合同。
二是“學(xué)生小飯桌”經(jīng)營場(chǎng)所多在民居中，不具備許可條件。這顯然是混淆了“因果關(guān)系”。不具備許可條件，或者說不符合許可要求，只是導(dǎo)致其不能取得許可這一后果，卻不能推導(dǎo)出“可以不對(duì)其實(shí)施許可管理”這一結(jié)論。如前所述，“學(xué)生小飯桌”經(jīng)營活動(dòng)本質(zhì)上包含了“提供餐飲服務(wù)”這一內(nèi)容，就應(yīng)該依法取得許可，至于其是否符合要求，能否取得許可，則是另一方面的問題。與此相類似的，還有其向?qū)W生收取的費(fèi)用是以何種名義？提供就餐的場(chǎng)所到底是商業(yè)用房還是民居？是否還同時(shí)提供人身托管、學(xué)習(xí)輔導(dǎo)服務(wù)等，均非“餐飲服務(wù)”定義中所考慮的要素，也與是否應(yīng)對(duì)其實(shí)施許可管理無關(guān)。
三是現(xiàn)行許可規(guī)范中無對(duì)應(yīng)業(yè)態(tài)，無法實(shí)行許可管理。嚴(yán)格來說，這確實(shí)是一個(gè)實(shí)際存在的技術(shù)問題，但絕不能成為對(duì)“學(xué)生小飯桌”不實(shí)行許可管理的理由。對(duì)“從事餐飲服務(wù)活動(dòng)”應(yīng)實(shí)施許可管理，是《食品安全法》確立的基本原則，對(duì)許可對(duì)象按業(yè)態(tài)分類許可，只是為了執(zhí)行這一原則而制訂的具體實(shí)施辦法。因?yàn)闆]有對(duì)應(yīng)的具體實(shí)施辦法，就放棄執(zhí)行法律的基本原則，顯然是錯(cuò)誤的。更何況，有關(guān)實(shí)施辦法也從來沒有類似“超出業(yè)態(tài)范圍，就不予許可”的規(guī)定，相反，《餐飲服務(wù)許可審查規(guī)范》明確規(guī)定，對(duì)于新發(fā)現(xiàn)的業(yè)態(tài)，省級(jí)食品藥品監(jiān)督管理部門可以進(jìn)行規(guī)定，只需報(bào)國家食品藥品監(jiān)督管理部門備案既可。如果僅僅因?yàn)闆]有對(duì)應(yīng)業(yè)態(tài)就該許可而不許可、該監(jiān)管而不監(jiān)管，將有可能構(gòu)成行政不作為。
