《食品安全法》修改建議書
中國技術(shù)監(jiān)督情報協(xié)會 中國法學(xué)會食品安全法治研究中心
北京大學(xué)法治與發(fā)展研究院 中國法學(xué)會消費者權(quán)益保護法研究會
2015年2月28日
《食品安全法》實施五年即行修訂，充分體現(xiàn)了全國人大、國務(wù)院對民生問題的高度重視和依法治理的決心。特別是全國人大在審議中兩次將審議稿向全社會征求意見，充分體現(xiàn)了民主立法、公開透明的原則。為進一步提高立法質(zhì)量，保障食品安全，特提出以下建議供參考：
一、關(guān)于風(fēng)險監(jiān)測、風(fēng)險評估與抽樣檢驗制度
《食品安全法》修訂稿第13條、第16條、第80條分別設(shè)立了對食品的風(fēng)險監(jiān)測、風(fēng)險評估和抽樣檢驗等三項制度，其目的是運用檢驗手段加嚴(yán)監(jiān)管。但這種設(shè)計的必要性、合理性和經(jīng)濟性有缺陷。例如檢驗一種月餅，一塊月餅檢三次或三塊月餅一家檢的現(xiàn)象有點亂，成本高，效果差，財政、消費者、企業(yè)負(fù)擔(dān)都會加重。要害在于體制問題。風(fēng)險監(jiān)測制度的執(zhí)行主體是衛(wèi)生部門會同食品藥品監(jiān)管、質(zhì)監(jiān)等部門。風(fēng)險評估制度是由衛(wèi)生部門負(fù)責(zé)組織實施。抽樣檢驗制度是由食品藥品監(jiān)管部門組織實施。農(nóng)業(yè)部門負(fù)責(zé)對食用農(nóng)產(chǎn)品的風(fēng)險監(jiān)測等工作。這三套制度并行，多家主體重復(fù)交叉的“九龍治水亂象”問題并未解決。
建議由有關(guān)部門認(rèn)真梳理相關(guān)職能，明確分工，把不必要的重復(fù)制度合并，減少交叉浪費，提高效率。尤其要考慮在部門分別治理無法徹底改變的格局下，加強“龍頭”的協(xié)調(diào)和組織功能。
二、關(guān)于食用農(nóng)產(chǎn)品
用《食品安全法》和《農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》分別調(diào)整食品和食用農(nóng)產(chǎn)品，是我國法律體系不協(xié)調(diào)、不完善的突出表現(xiàn)，也存在巨大的食品安全隱患。
首先，概念上混亂：《食品安全法》在附則中有明確的食品定義，即各種供人食用或者飲用的成品和原料。但在總則中為了兩法銜接又給出一個食用農(nóng)產(chǎn)品的概念。二者的內(nèi)涵、外延是什么關(guān)系？如果二者并列，則應(yīng)當(dāng)給出本質(zhì)區(qū)別；如果二者包含，則不必重復(fù)，引起混亂。如二者有部分重合，則更需要清晰界定。而在《農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》中，對食用農(nóng)產(chǎn)品沒有定義，因此，用《農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》來監(jiān)管原食品和食品原料，顯然是不科學(xué)、不嚴(yán)謹(jǐn)?shù)摹?/p>
其次，制度設(shè)計上混亂：在《農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》中有許多不嚴(yán)謹(jǐn)之處，如用“質(zhì)量符合保障人的健康、安全的要求”的表述來定義質(zhì)量安全，用 “獲得的植物、動物、微生物及其產(chǎn)品”來涵蓋農(nóng)產(chǎn)品。該法規(guī)定的監(jiān)管主體包括農(nóng)業(yè)主管部門和其他有關(guān)部門，但在監(jiān)管檢查、法律責(zé)任中，并無其他有關(guān)部門。定義農(nóng)產(chǎn)品的生產(chǎn)者，又使用了農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)企業(yè)和農(nóng)民專業(yè)合作組織的概念。在監(jiān)管制度的設(shè)計上，《農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》的大部分內(nèi)容都放在了外部性管理上，如產(chǎn)地、環(huán)境、農(nóng)業(yè)投入品、產(chǎn)品包裝、標(biāo)識等，而恰恰對食物本身的安全性、營養(yǎng)性和物理、化學(xué)、生物等理化指標(biāo)，感官指標(biāo)的監(jiān)管上，只用標(biāo)準(zhǔn)一詞涵蓋了事，而我們的標(biāo)準(zhǔn)又是最短缺、最不明確的。
再次，兩法銜接上有斷裂：修訂稿對《食品安全法》和《農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》的銜接只有1-2條原則規(guī)定。仔細(xì)對照兩法，無論是食品的概念、制度安排、監(jiān)管主體、監(jiān)管對象、檢驗檢測、法律責(zé)任等重大內(nèi)容，則根本無法銜接。而當(dāng)今世界各國對食品安全監(jiān)管大都是“從田間到餐桌”一個完整的鏈條。食品源頭這一塊的前后不銜接，會留下巨大的安全隱患。
建議：廢止或同時修改《農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》，將其相關(guān)內(nèi)容納入《食品安全法》?；仡櫄v史，當(dāng)年制定《農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》時，很多人就提出它具有過渡性，有了《食品安全法》后，確應(yīng)將二者統(tǒng)一，否則既浪費了立法資源，又造成斷裂。
三、關(guān)于食品生產(chǎn)加工小作坊和食品攤販問題
修訂稿第35條對食品生產(chǎn)加工小作坊和食品攤販作了原則規(guī)定，把具體管理辦法交由省級人大去立法。這是修訂草案的又一大硬傷。
首先，小作坊、攤販之類的說法不規(guī)范，是俗稱，不應(yīng)寫進法律。正確的表述應(yīng)當(dāng)是小微企業(yè)和個體工商戶。
《食品安全法》規(guī)定：國家對食品生產(chǎn)經(jīng)營實行許可制度。但小微企業(yè)搞不搞許可，許可條件是否都一樣？誰來管？怎么管？都沒有規(guī)范。修訂稿把這個大難題推給了地方，這不是科學(xué)立法。
其次，《食品安全法》實施到現(xiàn)在，各省對小微企業(yè)的立法并不積極，已經(jīng)成為食品安全監(jiān)管中的一大漏洞。一部《食品安全法》，源頭一塊不管，占80%的小作坊不管，再加上多頭管理，構(gòu)成了這部法律的三大缺陷。
建議：用小微企業(yè)代替小作坊等不規(guī)范的稱謂。把對小微企業(yè)的管理制度寫清、寫實、寫細(xì)，不要再推給地方立法。許多特色食品都是全國流通的，各地五花八門的立法，不利于形成統(tǒng)一的大市場，不利于小微企業(yè)做大做強。對小微企業(yè)可分類管理，不必像大中企業(yè)一樣搞許可、審批、檢驗等。但要保障安全底線，加強引導(dǎo)和監(jiān)督。
四、關(guān)于食品安全標(biāo)準(zhǔn)
食品安全標(biāo)準(zhǔn)體系不完善、標(biāo)準(zhǔn)短缺、標(biāo)齡長、水平低等問題，一直是保障食品安全的難點和社會關(guān)注的焦點。修訂草案在這方面仍有不足。其不足是：同標(biāo)準(zhǔn)化法的銜接不順，食品安全標(biāo)準(zhǔn)化體系不完整，表現(xiàn)為定位、定性、層次關(guān)系有矛盾，分工、執(zhí)行、監(jiān)督主體有交叉、重復(fù)、錯位等問題。建議：
第一，從定性的角度完善食品管理的標(biāo)準(zhǔn)化體系，明確食品標(biāo)準(zhǔn)既包括食品的強制性安全標(biāo)準(zhǔn)，也包括非強制性的推薦性標(biāo)準(zhǔn)或選擇性標(biāo)準(zhǔn)。對于有毒有害物質(zhì)的限制、食品添加劑的使用、特定人群的營養(yǎng)成分、食品標(biāo)簽標(biāo)識、衛(wèi)生要求、安全方面的質(zhì)量要求等，應(yīng)當(dāng)統(tǒng)一制定強制性食品安全標(biāo)準(zhǔn)。其他工藝標(biāo)準(zhǔn)、設(shè)備標(biāo)準(zhǔn)、產(chǎn)品的規(guī)格、型號、一般外包裝、管理、檢驗方法等標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)采取非強制的選擇性標(biāo)準(zhǔn)。標(biāo)準(zhǔn)是一個體系，類別很多，很難用一種強制性安全標(biāo)準(zhǔn)所代替、所覆蓋。單一的強制性標(biāo)準(zhǔn)制度難以支撐食品的質(zhì)量水平提升和安全保障。
第二，從定位的角度依法明確國家、行業(yè)（團體）、地方和企業(yè)四級標(biāo)準(zhǔn)的功能。國家負(fù)責(zé)制定強制性食品安全標(biāo)準(zhǔn)，其他單位和部門都不能制定強制性食品標(biāo)準(zhǔn)。行業(yè)（團體）、地方和企業(yè)則可以制定選擇性、非強制性標(biāo)準(zhǔn)。這樣才能從根本上解決標(biāo)準(zhǔn)缺失、標(biāo)準(zhǔn)落后的問題。取消地方性強制標(biāo)準(zhǔn)，防止市場分割，上下不一致。
第三，應(yīng)明確食品安全標(biāo)準(zhǔn)的制定，要么由標(biāo)準(zhǔn)化行政管理部門統(tǒng)一制定，要么由食品安全監(jiān)管部門、農(nóng)業(yè)部門制定。
第四，應(yīng)明確由食品安全的監(jiān)管部門負(fù)責(zé)食品標(biāo)準(zhǔn)化整體工作的執(zhí)行和監(jiān)督工作，衛(wèi)生部門應(yīng)當(dāng)退出標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行、監(jiān)督領(lǐng)域，做好與人身安全健康相關(guān)的食品安全風(fēng)險評估工作。
五、關(guān)于社會共治的問題
食品安全實施社會共治不僅是一個民生問題，更是一個社會問題。食品安全是一個公共品，保障食品安全是政府的責(zé)任，政府是食品安全監(jiān)管的主體，在食品安全社會共治中起重要作用。社會共治又是一個復(fù)雜的公共治理問題，因此建議：
建立“多元參與，合作共治”機制。這方面可學(xué)習(xí)借鑒國際上好的理念和做法，比如，突破政府與市場的二元對立或單一主導(dǎo)；強調(diào)“參與式治理”、“多中心治理”和“協(xié)作式治理”，真正實現(xiàn)政府向市場和社會放權(quán)，構(gòu)建“強政府—大社會”的治理體制。同時，建立形成以社區(qū)方式對食品安全進行治理的群防體系。界定相關(guān)責(zé)任，讓每一個人、企業(yè)、整個食品消費鏈條上的供應(yīng)商等與食品有關(guān)的各個部門，都參與到食品安全監(jiān)管的活動中來。特別是要進一步加強輿論監(jiān)督，鼓勵媒體披露信息，依法監(jiān)督相關(guān)各方的行為，充分體現(xiàn)公開透明客觀公正原則，使社會共治法制化、公開化、制度化、有效化。
六、本法與其他法律的銜接、協(xié)調(diào)問題
《食品安全法》修訂稿同其他法律銜接不上、協(xié)調(diào)不順的問題比較突出。建議：
一是深入研究本法同《農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》的關(guān)系。最理想的狀況是兩法合一，一個鏈條全過程保持高度一致性。實在不合并，也要認(rèn)真研究各自管轄范圍、制度一致性、法律責(zé)任一致性、標(biāo)準(zhǔn)一致性以及食用農(nóng)產(chǎn)品的生產(chǎn)、銷售、流通與《食品安全法》的銜接問題。
二是深入研究本法同《消費者權(quán)益保護法》的關(guān)系問題。如本法中138條的“明知”問題，食品標(biāo)簽中“瑕疵”問題；第60條中電商的責(zé)任等問題，都與《消費者權(quán)益保護法》有嚴(yán)重的沖突，建議修改。
三是深入研究本法同《刑法》中刑事責(zé)任的銜接問題。如在第114、115、139條等規(guī)定中，有的太原則，有的無規(guī)范，對刑事責(zé)任的規(guī)定不具體，難以操作。
七、《食品安全法》的出臺時間應(yīng)當(dāng)緩行
提高立法質(zhì)量是黨的十八屆四中全會提出的明確要求，而現(xiàn)在的修訂稿，無論是體制還是制度，與他法的銜接、具體操作等問題都還存在較大問題。特別是審批過多，事中事后監(jiān)管的有效手段少；政府監(jiān)管部門多、內(nèi)容多，而社會共治內(nèi)容、手段少；出了問題處罰多、問責(zé)多，科學(xué)分析、不斷改進提高質(zhì)量水平少；體現(xiàn)控制、干預(yù)理念多，預(yù)防、防范內(nèi)容少。為此建議：
對《食品安全法》修訂設(shè)置一個靜議期，靜下心來去深入討論研究透，多開幾次研討論證會，不要急于出臺。要把三中、四中全會的精神融進去，再花1年左右時間出臺也不算晚。最重要的是立法的質(zhì)量一定要提高，要管用，要對13億人天天吃飯真正負(fù)責(zé)！
簽名專家：
清華大學(xué)法學(xué)院王晨光
北京大學(xué)法治與發(fā)展研究院劉兆彬
北京大學(xué)憲法與行政法研究中心湛中樂
對外經(jīng)濟貿(mào)易大學(xué)產(chǎn)品質(zhì)量與安全法制研究中心李俊
中國消費者權(quán)益保護法研究會河山
中國醫(yī)藥創(chuàng)新促進會宋瑞霖
北京市岳成律師事務(wù)所岳運生
北京市英島律師事務(wù)所馬維國
北京市天達(dá)共和律師事務(wù)所康健
