建立最嚴(yán)法律責(zé)任制度 發(fā)揮重典治亂威懾作用
——訪全國(guó)人大常委會(huì)法工委行政法室副主任黃薇
千百年來，“民以食為天”成為蕓蕓眾生得以繁衍生息的不二生存法則。也不知從何時(shí)起，“毒”這個(gè)字眼開始與這個(gè)為天的“食”糾纏不清。因此有了毒奶粉、毒蔬菜、毒餡料、毒食材……為了保障民眾舌尖上的安全，2009年6月，我國(guó)首部食品安全法在幾經(jīng)對(duì)草案修改審議后發(fā)布并實(shí)施。這部法實(shí)施5年多來，在保障我國(guó)食品安全、提升食品安全的整體水平、促進(jìn)食品產(chǎn)業(yè)健康發(fā)展和保護(hù)人民群眾的身體健康方面發(fā)揮了重要的作用。但是，伴隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的高速發(fā)展和食品產(chǎn)業(yè)在GDP中的高速增長(zhǎng)，我國(guó)食品安全形式依然呈嚴(yán)峻態(tài)勢(shì)，各種食品行業(yè)違法亂紀(jì)行為時(shí)有發(fā)生。在此大背景下，修訂完善食品安全法已是箭在弦上。2015年4月的暮春，經(jīng)過三審新修訂的食品安全法，在千呼萬喚和萬眾矚目之下，終于在十二屆全國(guó)人大常委會(huì)第十四次會(huì)議上，以160票贊成、1票反對(duì)、3票棄權(quán)，表決通過了新修訂的食品安全法，并將于今年10月1日起執(zhí)行。日前，本報(bào)記者就為何修訂食品安全法、與2009版相比新食品安全法有何不同以及修訂的重點(diǎn)、最基本的核心內(nèi)容等話題，獨(dú)家專訪了全國(guó)人大常委會(huì)法工委行政法室副主任黃薇。本報(bào)記者 王小萱
完善法律制度設(shè)計(jì)確保其嚴(yán)格性
現(xiàn)行的食品安全法自2009年開始實(shí)施，無論是在保障我國(guó)食品安全、提升食品安全的整體水平，還是保護(hù)人民群眾的身體健康方面都發(fā)揮了重要的積極的作用。那么，在經(jīng)過近6年的時(shí)間，重新對(duì)這部法律進(jìn)行修訂是基于怎樣的考量？
全國(guó)人大常委會(huì)法工委行政法室副主任黃薇用三個(gè)需要概括了修訂食品安全法的初衷和目的。這次修訂食品安全法的考慮有三個(gè)需要：
第一，以法律形式固定監(jiān)管體制改革成果、完善監(jiān)管制度機(jī)制的需要。2013年全國(guó)人大通過《國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變方案》，對(duì)現(xiàn)行的食品安全監(jiān)管體制做了重大的調(diào)整，本著完善統(tǒng)一權(quán)威的食品安全監(jiān)管機(jī)構(gòu)的原則，把原來分別由質(zhì)檢、工商和食藥監(jiān)部門對(duì)食品生產(chǎn)、流通和餐飲服務(wù)實(shí)行分段監(jiān)管的體制，調(diào)整為由食藥監(jiān)部門對(duì)食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)進(jìn)行統(tǒng)一監(jiān)管。為了適應(yīng)這樣一個(gè)體制上的變化，為監(jiān)管部門執(zhí)法提供法律依據(jù)，需要在法律制度上做出相應(yīng)的完善。
第二，完善監(jiān)管制度，解決當(dāng)前食品安全領(lǐng)域存在的突出問題的需要。食品安全鏈條長(zhǎng)，從農(nóng)田到餐桌，涉及的環(huán)節(jié)多、問題多，在監(jiān)管過程中如何加強(qiáng)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)過程的控制，加強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)的管理，對(duì)網(wǎng)絡(luò)食品交易等新興的食品經(jīng)營(yíng)業(yè)態(tài)如何進(jìn)行監(jiān)管，對(duì)保健食品、特殊醫(yī)學(xué)用途配方食品、嬰幼兒配方食品等特殊食品如何來進(jìn)行重點(diǎn)監(jiān)管，如何完善監(jiān)管手段，推進(jìn)社會(huì)共治。對(duì)這些實(shí)踐中提出的新問題，需要法律制度予以回應(yīng)。
第三，建立最嚴(yán)厲的懲處制度，發(fā)揮重典治亂威懾作用的需要。從目前的執(zhí)法實(shí)踐看，違法的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)行為仍然存在，食品安全事件時(shí)有發(fā)生。為了更好地保證食品安全，需要加重違法行為成本、加大懲處食品安全違法行為的力度。通過這次修法對(duì)法律制度進(jìn)行完善，可以發(fā)揮法律在重典治亂威懾作用方面的優(yōu)勢(shì)，更好地打擊食品安全違法行為。
新法修訂力度之大前所未有
翻開2009版的食品安全法，可以看到其法律條文為104條，現(xiàn)在修訂后的為154條。在修訂過程中，哪些內(nèi)容是修訂的重點(diǎn)？與2009老版本相比，又有哪些亮點(diǎn)？
黃薇告訴記者，此次食品安全法修改力度非常大，原來是104條，現(xiàn)在增加了50條，變成154條。這次修改食品安全法，圍繞建立最嚴(yán)格的食品安全監(jiān)管制度這一總體要求，修改的重點(diǎn)同時(shí)也是修改的亮點(diǎn)主要有八個(gè)方面。
一是完善統(tǒng)一權(quán)威的食品安全監(jiān)管機(jī)構(gòu)。積極落實(shí)國(guó)務(wù)院食品安全監(jiān)管體制改革成果，完善統(tǒng)一權(quán)威的食品安全監(jiān)管機(jī)構(gòu)，明確食品藥品監(jiān)督管理部門負(fù)責(zé)對(duì)食品生產(chǎn)、銷售、餐飲服務(wù)環(huán)節(jié)的食品安全實(shí)施統(tǒng)一監(jiān)督管理，其他有關(guān)部門依照本法和國(guó)務(wù)院規(guī)定的職責(zé)，承擔(dān)有關(guān)食品安全工作。
二是明確建立最嚴(yán)格的全過程監(jiān)管制度。對(duì)食品生產(chǎn)、銷售、餐飲服務(wù)和食用農(nóng)產(chǎn)品銷售等各個(gè)環(huán)節(jié)，食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)過程中涉及的食品添加劑、食品相關(guān)產(chǎn)品等各有關(guān)事項(xiàng)以及網(wǎng)絡(luò)食品交易等新興食品銷售業(yè)態(tài)有針對(duì)性地補(bǔ)充完善相關(guān)制度，突出生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)過程管理，強(qiáng)化企業(yè)的主體責(zé)任和監(jiān)管部門的監(jiān)管責(zé)任。
三是更加突出預(yù)防為主、風(fēng)險(xiǎn)防范。進(jìn)一步完善食品安全風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測(cè)、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估和食品安全標(biāo)準(zhǔn)等基礎(chǔ)性制度，增設(shè)責(zé)任約談、風(fēng)險(xiǎn)分級(jí)管理等重點(diǎn)制度，重在消除隱患和防患于未然。
四是實(shí)行食品安全社會(huì)共治。充分發(fā)揮消費(fèi)者和消費(fèi)者協(xié)會(huì)、行業(yè)協(xié)會(huì)、新聞媒體等方面的監(jiān)督作用，引導(dǎo)各方有序參與治理，形成食品安全社會(huì)共治格局。
五是突出對(duì)特殊食品的嚴(yán)格監(jiān)管。通過產(chǎn)品注冊(cè)、備案等措施，對(duì)保健食品、嬰幼兒配方食品和特殊醫(yī)學(xué)用途配方食品等特殊食品實(shí)施比一般食品更加嚴(yán)格的監(jiān)管，以確保嬰幼兒、特定疾病患者等特定人群的食品安全。
六是加強(qiáng)對(duì)農(nóng)藥的管理。規(guī)定國(guó)家對(duì)農(nóng)藥的使用實(shí)行嚴(yán)格監(jiān)管，加快淘汰劇毒、高毒、高殘留農(nóng)藥，推動(dòng)替代產(chǎn)品的研發(fā)和應(yīng)用，鼓勵(lì)使用高效低毒低殘留農(nóng)藥。劇毒、高毒農(nóng)藥不得用于瓜果、蔬菜、茶葉、中草藥材等國(guó)家規(guī)定的農(nóng)作物。對(duì)違反者，增加規(guī)定拘留的處罰。
七是加強(qiáng)對(duì)食用農(nóng)產(chǎn)品的管理。明確將食用農(nóng)產(chǎn)品的市場(chǎng)銷售納入本法，增加對(duì)批發(fā)市場(chǎng)對(duì)入場(chǎng)食用農(nóng)產(chǎn)品進(jìn)行抽樣檢驗(yàn)、食用農(nóng)產(chǎn)品經(jīng)營(yíng)者建立進(jìn)貨查驗(yàn)記錄制度等規(guī)定，確保此類食品的安全。
八是建立嚴(yán)格的法律責(zé)任制度。對(duì)違法生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者實(shí)行嚴(yán)厲處罰，綜合運(yùn)用行政處罰、民事責(zé)任、刑事責(zé)任等，加大懲處力度，增加違法者的成本。
可操作性是提高立法質(zhì)量重要元素
被媒體稱為史上最嚴(yán)的新食品安法在今后實(shí)施過程中的可操作性又是如何？
黃薇在回答記者這個(gè)問題時(shí)明確表示，提高立法質(zhì)量的一個(gè)重要方面是增強(qiáng)法律的可操作性，以利于實(shí)踐中更好地執(zhí)行。新法注重增強(qiáng)法律的可操作性，可以舉三個(gè)例子加以說明：
一是在食品安全風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測(cè)制度的規(guī)定方面，新法第十八條專門增加了關(guān)于應(yīng)當(dāng)進(jìn)行食品安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的六項(xiàng)具體情形的規(guī)定，包括通過食品安全風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測(cè)或者接到舉報(bào)發(fā)現(xiàn)食品、食品添加劑、食品相關(guān)產(chǎn)品可能存在安全隱患的；為制定或者修訂食品安全國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)提供科學(xué)依據(jù)需要進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的；為確定監(jiān)督管理的重點(diǎn)領(lǐng)域、重點(diǎn)品種需要進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的；發(fā)現(xiàn)新的可能危害食品安全因素的；需要判斷某一因素是否構(gòu)成食品安全隱患的以及國(guó)務(wù)院衛(wèi)生行政部門認(rèn)為需要進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的其他情形。這些規(guī)定使評(píng)估制度的啟動(dòng)工作更具可操作性。
二是在食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)過程控制方面，新法第四十六條規(guī)定了食品生產(chǎn)企業(yè)應(yīng)當(dāng)就下列事項(xiàng)制定并實(shí)施控制要求，保證所生產(chǎn)的食品符合食品安全標(biāo)準(zhǔn)：（一）原料采購(gòu)、原料驗(yàn)收、投料等原料控制；（二）生產(chǎn)工序、設(shè)備、貯存、包裝等生產(chǎn)關(guān)鍵環(huán)節(jié)控制；（三）原料檢驗(yàn)、半成品檢驗(yàn)、成品出廠檢驗(yàn)等檢驗(yàn)控制；（四）運(yùn)輸和交付控制。這一規(guī)定針對(duì)企業(yè)在生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)過程中，從原料采購(gòu)到成品出廠，如何在各環(huán)節(jié)有效控制風(fēng)險(xiǎn)以保證食品安全，做了較為細(xì)致的、可操作性的規(guī)定。
三是在特殊食品管理方面，新法第七十七條對(duì)保健食品注冊(cè)時(shí)應(yīng)當(dāng)提交的材料做了具體要求，包括研發(fā)報(bào)告、產(chǎn)品配方、生產(chǎn)工藝、安全性和保健功能評(píng)價(jià)、標(biāo)簽、說明書等材料及樣品，并提供相關(guān)證明文件；第八十一條規(guī)定嬰幼兒配方食品生產(chǎn)企業(yè)應(yīng)當(dāng)實(shí)施從原料進(jìn)廠到成品出廠的全過程質(zhì)量控制，對(duì)出廠的嬰幼兒配方食品實(shí)施逐批檢驗(yàn)，保證食品安全。嬰幼兒配方乳粉的產(chǎn)品配方應(yīng)當(dāng)經(jīng)國(guó)務(wù)院食品藥品監(jiān)督管理部門注冊(cè)。注冊(cè)時(shí)，應(yīng)當(dāng)提交配方研發(fā)報(bào)告和其他表明配方科學(xué)性、安全性的材料。不得以分裝方式生產(chǎn)嬰幼兒配方乳粉，同一企業(yè)不得用同一配方生產(chǎn)不同品牌的嬰幼兒配方乳粉等。這些都是很具操作性的規(guī)定，有利于企業(yè)的遵守執(zhí)行。
用食品安全地方標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范特色食品
眾所周知，我國(guó)幅員遼闊，地方特色食品豐富，與此相伴的是食品安全隱患的增多。記者注意到，為了解決此問題，新食品安全法的第二十九條對(duì)現(xiàn)行食品安全法的條文進(jìn)行了補(bǔ)充和界定，增加“對(duì)地方特色食品，沒有食品安全標(biāo)準(zhǔn)的，省、自治區(qū)、直轄市人民政府衛(wèi)生行政部門可以制定并公布食品安全地方標(biāo)準(zhǔn)”的內(nèi)容。記者就此問題詢問，增加這樣的內(nèi)容是否會(huì)為今后消費(fèi)者享用地方各種特色美食的安全性，起到更好地保障監(jiān)督作用？
黃薇稱，關(guān)于食品安全地方標(biāo)準(zhǔn)，現(xiàn)行食品安全法第二十四條規(guī)定，沒有食品安全國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)的，可以制定食品安全地方標(biāo)準(zhǔn)。食品安全地方標(biāo)準(zhǔn)是國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)的重要補(bǔ)充。本次修訂將食品安全地方標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)范對(duì)象明確為地方特色食品，使地方標(biāo)準(zhǔn)的制定更有針對(duì)性、更突出重點(diǎn)，使地方可以集中力量對(duì)沒有國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)的地方特色食品制定地方標(biāo)準(zhǔn)，加強(qiáng)對(duì)地方特色食品的監(jiān)管，更好地保障地方特色食品的安全。
科學(xué)執(zhí)法讓攤販管理更人性化
許多人在生活中對(duì)馬路食品攤販的占路現(xiàn)象既愛又恨。愛的是這種交易方式增加了消費(fèi)者購(gòu)買小物件、小食品的方便性，恨的是造成交通擁堵和環(huán)境的臟亂差。而工商執(zhí)法人員也與馬路攤販成為了天敵，各地暴力執(zhí)法、肢體沖突時(shí)有發(fā)生。堵不如疏。讓人欣慰的是，為解決這一難題，新食品安全法的條文中提供了新辦法、新思路，既保證攤販的生存需要，也解決了環(huán)境和交通的難題。
現(xiàn)行食品安全法第三十條中，縣級(jí)以上地方人民政府鼓勵(lì)食品生產(chǎn)加工小作坊改進(jìn)生產(chǎn)條件；鼓勵(lì)食品攤販進(jìn)入集中交易市場(chǎng)、店鋪等固定場(chǎng)所經(jīng)營(yíng)，修訂后增加了“或者在指定的臨時(shí)經(jīng)營(yíng)區(qū)域、時(shí)段經(jīng)營(yíng)”的內(nèi)容（新法第三十六條）。
在回答增加這些人性化的內(nèi)容，又以法律的形式保障食品攤販的利益是基于怎樣的法律制度設(shè)計(jì)時(shí)黃薇坦言，我國(guó)的食品攤販數(shù)量眾多，食品攤販因?yàn)闆]有固定的經(jīng)營(yíng)場(chǎng)所，所以在監(jiān)管方面有一定難度。2009年食品安全法實(shí)施后，一些地方制定了針對(duì)食品生產(chǎn)加工小作坊和食品攤販管理的地方性法規(guī)、規(guī)章。在此次修法過程中，有些意見提出，應(yīng)當(dāng)總結(jié)地方立法對(duì)小作坊和食品攤販管理的經(jīng)驗(yàn)，進(jìn)一步完善食品安全法的相關(guān)規(guī)定。為此，經(jīng)過到一些地方進(jìn)行了調(diào)研，了解到一些地方通過開設(shè)早市、夜市等方式引導(dǎo)食品攤販在指定的臨時(shí)經(jīng)營(yíng)區(qū)域、時(shí)段經(jīng)營(yíng)，不僅有利于加強(qiáng)對(duì)食品攤販的監(jiān)管，減少食品攤販違法占道經(jīng)營(yíng)的現(xiàn)象，而且也可以給食品攤販從事經(jīng)營(yíng)活動(dòng)提供一些必要的供水、供電等服務(wù)，受到群眾和食品攤販的歡迎，取得很好的社會(huì)效果?？偨Y(jié)這一經(jīng)驗(yàn)，新法增加了上述規(guī)定。
強(qiáng)調(diào)食品安全風(fēng)險(xiǎn)過程控制
法律條文大概是文字表述中最理智化的產(chǎn)物，一部法律的嚴(yán)謹(jǐn)可以通過遣詞造句的推敲使其更具權(quán)威性、可操作性。記者注意到，在新食品安全法（第二節(jié)）的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)過程管理部分，將“管理”改為“控制”，雖然是一詞之別，但強(qiáng)弱力度完全不同。而且在新法的第五十五條中，明確要求“餐飲服務(wù)提供者應(yīng)當(dāng)制定并實(shí)施原料控制要求，并增加了鼓勵(lì)餐飲服務(wù)提供者公開加工過程，公示食品原料及來源等信息”這樣的新內(nèi)容。但是，許多人都明白，美食好吃，餐飲的后廚卻是不能看的，面對(duì)這樣的實(shí)際狀況，新法是如何解決今后執(zhí)法過程中的具體操作問題？
黃薇強(qiáng)調(diào)，“過程控制”（Process Control）是國(guó)際上通用的專業(yè)術(shù)語(yǔ)，也已被我國(guó)《食品安全國(guó)家標(biāo)準(zhǔn) 食品生產(chǎn)通用衛(wèi)生規(guī)范》等國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)所使用。“生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)過程控制”相對(duì)于“生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)過程管理”更加強(qiáng)調(diào)食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者包括餐飲服務(wù)提供者自身對(duì)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)過程中食品安全風(fēng)險(xiǎn)的控制。
“新法增加了倡導(dǎo)餐飲服務(wù)提供者公開加工過程，公示食品原料及來源等信息的規(guī)定，這一規(guī)定不是強(qiáng)制性義務(wù)，主要為了發(fā)揮立法的引導(dǎo)作用，從強(qiáng)化生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者社會(huì)責(zé)任和社會(huì)共治的角度，提倡、引導(dǎo)餐飲服務(wù)提供者通過建立陽(yáng)光廚房等方式，提高經(jīng)營(yíng)過程的透明度，公開有關(guān)信息，主動(dòng)接受社會(huì)監(jiān)督，這對(duì)餐飲服務(wù)提供者自身的發(fā)展也是有利的。執(zhí)行中，地方可以根據(jù)本地情況，采取有針對(duì)性的鼓勵(lì)性措施。”黃薇對(duì)名廚亮灶做了這樣的解釋。
