國內(nèi)糧食市場“壓力山大”：在國內(nèi)國際價格持續(xù)倒掛的態(tài)勢下，據(jù)聯(lián)合國糧農(nóng)組織（FAO）數(shù)據(jù)，全球糧價2015年12月同比2014年12月，下探17.1%，其中2015年食品價格指數(shù)平均值為164.1，比2014年下跌近19%，這也是全球糧食價格連續(xù)第四年下跌，同時創(chuàng)下7年最大跌幅。在國際市場激烈出清庫存的同時，國內(nèi)市場也迎來“去庫存”的政策調(diào)整。
1月10日，在京出席中國經(jīng)濟(jì)前瞻論壇的中央農(nóng)村工作領(lǐng)導(dǎo)小組副組長、辦公室主任陳錫文表示，今年將繼續(xù)推進(jìn)糧食供給制度改革。改革的基本共識已經(jīng)形成：糧食價格由市場決定，價格要和補(bǔ)貼分離，不再承擔(dān)補(bǔ)貼農(nóng)民的功能。
不過，陳錫文說，具體怎么向前推進(jìn)，涉及的問題非常復(fù)雜。
接受21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報道記者采訪的多名專家表示，下階段糧食價格政策調(diào)整的關(guān)鍵在如何“去庫存”。目前是糧食市場格局是政策支撐下的均衡格局，“去庫存”必須以價格支撐政策退出為方向，由市場形成價格，形成新的市場均衡格局。
國內(nèi)糧價持續(xù)高于國際市場
2004年以來，國家采取了一系列針對糧食作物的宏觀調(diào)控措施，這包括目前對稻谷、小麥的最低收購價政策，針對玉米的臨時收儲收購政策。根據(jù)這兩項政策的設(shè)計，當(dāng)農(nóng)產(chǎn)品遭遇低價和滯銷時，政府權(quán)力通過最低收購價和臨時收儲收購保障農(nóng)民的基本收入。
“從目前來看，最低收購價和臨時收儲政策很有積極意義。”中國社科院農(nóng)村發(fā)展研究所研究員李國祥表示，“政府的價格調(diào)控促使國內(nèi)糧價基本穩(wěn)定，沒有出現(xiàn)類似國際市場的激烈波動。這既保護(hù)農(nóng)民的收入，又穩(wěn)定國內(nèi)的糧食產(chǎn)量，從而保障國家的糧食安全。”
不過，李國祥也坦言，兩項“托市”政策也促使農(nóng)民產(chǎn)生依托“政策市”的路徑依賴，一定程度上促成了國內(nèi)國際糧價的“倒掛”。
國內(nèi)國際糧價的“倒掛”現(xiàn)象，幾乎已成近年來的“常態(tài)”。對全球糧食市場來說，價格下跌是庫存出清的必然反應(yīng)；但對早已高庫存的國內(nèi)糧食市場來說，面對的卻是產(chǎn)量、進(jìn)口量和庫存量“三量齊漲”的態(tài)勢。從進(jìn)口價格看，當(dāng)前國際農(nóng)產(chǎn)品價格有兩層“天花板”：第一層是根據(jù)配額內(nèi)低關(guān)稅計算的進(jìn)口到岸稅后價，第二層是根據(jù)配額外高關(guān)稅或單一關(guān)稅計算的進(jìn)口到岸稅后價。從近年來的數(shù)據(jù)來看，第一層“天花板”早在2013年就被捅破，而第二層“天花板”存在被捅破的風(fēng)險。
農(nóng)業(yè)部市場與經(jīng)濟(jì)信息司監(jiān)測數(shù)據(jù)顯示，2013年6月，小麥開始出現(xiàn)持續(xù)性價格倒掛，配額內(nèi)1%關(guān)稅到岸稅后價持續(xù)高于國內(nèi)市場價。大米和玉米的持續(xù)性價格“倒掛”出現(xiàn)在緊隨其后的2013年7月。這表明三大主糧的第一層“天花板”已經(jīng)被捅破。
在此后的一年間，還出現(xiàn)了玉米短暫沖破第二層“天花板”的現(xiàn)象。據(jù)農(nóng)業(yè)部農(nóng)業(yè)貿(mào)易促進(jìn)中心監(jiān)測，2014年7月和9月，玉米短期出現(xiàn)過配額外65%關(guān)稅進(jìn)口到岸稅后價低于國內(nèi)市場價的情況。值得注意的是，2015年4月15日以來美國2號黃玉米配額外65%關(guān)稅進(jìn)口到岸稅后價再次低于國產(chǎn)玉米價格，并持續(xù)了2個多月。
這些數(shù)據(jù)構(gòu)成國內(nèi)國際兩個市場“倒掛”的事實依據(jù)。
陳錫文認(rèn)為，中國糧價高于國際市場存在多項復(fù)雜原因：一是從2008年以來為了彌補(bǔ)糧食生產(chǎn)的成本，國家在不斷提高糧食收購的最低價和臨時收儲價；二是從2012年以來國際糧價在暴跌，三年間全球國際貿(mào)易糧價跌掉40%到50%；三是近些年來國際能源價格暴跌，油價下跌導(dǎo)致海運(yùn)價格暴跌，加上匯率等因素，導(dǎo)致了現(xiàn)在中國糧價比國際市場要高。
“問題在于生產(chǎn)結(jié)構(gòu)不適應(yīng)需求結(jié)構(gòu)，增產(chǎn)的不是需求的。”陳錫文說。他表示，下一步當(dāng)然要大刀闊斧進(jìn)行糧食定價機(jī)制、補(bǔ)貼方式和收儲制度等等一系列的改革。
糧價政策調(diào)整核心在“去庫存”
在糧食價格調(diào)整的政策設(shè)計中，當(dāng)前的高庫存被視為繞不開的問題。
在李國祥看來，盡管國際和國內(nèi)糧食市場都遭遇“高庫存”問題，但兩者有著本質(zhì)不同：國際市場的“高庫存”是商業(yè)行為，“去庫存”趨勢必然是市場主體快速出清，以避免損失；而國內(nèi)市場則屬于政府行為，需要政府根據(jù)市場需求和農(nóng)民的承受能力調(diào)整政策，“去庫存”不能有激烈波動。
“解決去庫存的問題，也就解決了托市政策的財政壓力和價格倒掛的問題。因而怎樣找到去庫存的有效方法，是下階段糧食價格改革的關(guān)鍵問題。”李國祥告訴21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報道記者。
農(nóng)業(yè)價格改革專家、國務(wù)院發(fā)展研究中心研究員程國強(qiáng)表示，從目前國內(nèi)國際糧食價格“倒掛”和高庫存的情況看，國內(nèi)的糧食市場處于政策支撐的市場均衡狀態(tài)。要使得庫存出清、國內(nèi)糧食價格降下來，就是以價格支持政策的退出作為改革的方向。政策支撐逐步退出后，價格由市場供求關(guān)系決定，國內(nèi)糧食市場有望形成新的均衡狀態(tài)。這是檢驗未來糧食價格改革成敗的參考指標(biāo)。
“均衡并不是說國內(nèi)價格等于國際價格，國內(nèi)價格比國外價格稍高也可以。”程國強(qiáng)補(bǔ)充說。他解釋，國內(nèi)的糧食比國外稍貴，比如每噸高一兩百塊錢，會憑借距離優(yōu)勢、便捷性頂住國外糧食的沖擊。加工商、貿(mào)易商等對較低價差的選擇彈性并不大。
在“去庫存”背景下，現(xiàn)行的最低收購價和臨時收儲政策也迎來調(diào)整的窗口期。在三大主糧中，小麥最新的最低收購價已經(jīng)公布。國家發(fā)改委在2015年10月公布，經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)，2016年國家繼續(xù)在小麥主產(chǎn)區(qū)實行最低收購價政策。2016年生產(chǎn)的小麥（三等）最低收購價為每50公斤118元，保持2015年水平不變。
李國祥表示，小麥價格不漲，而未公布的稻谷最低收購價和玉米臨時收儲價預(yù)計會下調(diào)。這既是對穩(wěn)定產(chǎn)量的考慮，也讓農(nóng)民有降價的心理預(yù)期，其作用是控制糧食生產(chǎn)的增產(chǎn)，以保障存量出清。同時，政府還應(yīng)當(dāng)鼓勵農(nóng)民控制產(chǎn)量而提升糧食的質(zhì)量，以優(yōu)質(zhì)優(yōu)價贏得市場。另外，縮減種植面積也是“去庫存”的一大方法，如剛剛公布不久的對玉米“鐮刀彎”主產(chǎn)區(qū)縮減5000萬畝的計劃。
“改革還需要不能損害農(nóng)民的利益。”程國強(qiáng)對21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報道記者強(qiáng)調(diào)。他認(rèn)為，隨著“托市”價格的下調(diào)，需要在按照“降多少補(bǔ)多少”的原則對農(nóng)民進(jìn)行利益補(bǔ)償。但補(bǔ)償要注意不能干預(yù)價格形成，也不能形成新的庫存，即“價格和補(bǔ)貼分離”。
“未來的糧食價格改革要做到價格支持政策退出、配套補(bǔ)貼跟上、創(chuàng)新調(diào)控機(jī)制三位一體。”他說。
