3月初，有媒體約寫(xiě)評(píng)論，由頭是國(guó)家食品藥品監(jiān)管總局（下統(tǒng)稱(chēng)CFDA）下發(fā)《關(guān)于停止冬蟲(chóng)夏草（簡(jiǎn)稱(chēng)“蟲(chóng)草”）用于保健食品試點(diǎn)工作的通知》。
蟲(chóng)草我還熟悉。大概二十年前，在西藏跑林業(yè)調(diào)查，每到一村住下，必有村民捧蟲(chóng)草來(lái)賣(mài)。林區(qū)蟲(chóng)草個(gè)頭短小，不如牧區(qū)，一兩約十條，價(jià)格每根一元到一元五角。我把出隊(duì)時(shí)“扎金花”贏的兩千元都買(mǎi)了蟲(chóng)草，一斤多點(diǎn)。不久有親友搭線，用中國(guó)郵政快遞到貴陽(yáng)，轉(zhuǎn)手賣(mài)給藥店，價(jià)格已經(jīng)在五千元上下。彼時(shí)全無(wú)商業(yè)頭腦，只做了這一票，雖每次下鄉(xiāng)都順手買(mǎi)三五百元，再也沒(méi)碰過(guò)這利潤(rùn)奇高的買(mǎi)賣(mài)。后來(lái)到北京跑項(xiàng)目、評(píng)審，給領(lǐng)導(dǎo)專(zhuān)家的禮品，也多有蟲(chóng)草，一斤兩斤地送。不過(guò)當(dāng)時(shí)的價(jià)格，可還沒(méi)到直追黃金的程度，更別說(shuō)當(dāng)今一些產(chǎn)品每克上千元的天價(jià)。
也因?yàn)閷?zhuān)業(yè)與熟悉，對(duì)江湖上傳得神乎其神的蟲(chóng)草效用頗有保留。不過(guò)是受真菌感染的蟲(chóng)，說(shuō)是某種“蘑菇”，也不算錯(cuò)。吃蟲(chóng)草的當(dāng)?shù)厝?，哪里又長(zhǎng)壽了？
于是落筆前已有定見(jiàn)：不管怎么說(shuō)，這一舉措，對(duì)蟲(chóng)草市場(chǎng)，是降溫的，說(shuō)不定單點(diǎn)突破，可由此整飭保健食品市場(chǎng)亂象。監(jiān)管部門(mén)主動(dòng)做事難得，點(diǎn)贊比潑冷水強(qiáng)。標(biāo)題么，很常規(guī)，就叫“監(jiān)管‘蟲(chóng)草亂象’：有壓力，更要拿出勇氣”。
“壓力”，是指CFDA下發(fā)上述《通知》前約一個(gè)月，農(nóng)歷新年前三天的2月4日，在官網(wǎng)發(fā)布了《關(guān)于冬蟲(chóng)夏草類(lèi)產(chǎn)品的消費(fèi)提示》。這則全文只有161個(gè)字的“消費(fèi)提示”稱(chēng)，近期CFDA組織開(kāi)展了對(duì)冬蟲(chóng)夏草、冬蟲(chóng)夏草粉及純粉片產(chǎn)品的監(jiān)測(cè)檢驗(yàn)，發(fā)現(xiàn)砷含量超標(biāo)，“長(zhǎng)期服用會(huì)造成砷過(guò)量攝入，并可能在人體內(nèi)蓄積，存在較高風(fēng)險(xiǎn)”。
源自：CFDA國(guó)家食品藥品監(jiān)管總局
源自：CFDA國(guó)家食品藥品監(jiān)管總局
這則《消費(fèi)提示》激起了極大的反彈。主要來(lái)自相關(guān)企業(yè)和行業(yè)協(xié)會(huì)。我判斷是：CFDA整頓市場(chǎng)的努力，遇到了行業(yè)既得利益者的抵制。
監(jiān)管部門(mén)面臨壓力，鼓點(diǎn)氣總是應(yīng)該的么。
約稿時(shí)間很緊，寫(xiě)完，發(fā)表了。但總覺(jué)得，有什么地方不對(duì)勁。
二
對(duì)2月4日那個(gè)“砷含量超標(biāo)”的“消費(fèi)提示”，相關(guān)企業(yè)和行業(yè)協(xié)會(huì)的回應(yīng)，綜合下來(lái)，大致如下：1、產(chǎn)品以前查過(guò)沒(méi)問(wèn)題；2、蟲(chóng)草是中藥材，攝入量有限；3、“中醫(yī)界專(zhuān)家們肯定沒(méi)有‘砷’就不是蟲(chóng)草，也失去了它特殊的醫(yī)療保健功效”；4、“縱觀1300年以來(lái)中國(guó)中醫(yī)文獻(xiàn)記載和臨床醫(yī)學(xué)實(shí)踐證明（或‘幾千年祖祖輩輩食用’），從未發(fā)現(xiàn)和聽(tīng)說(shuō)有人服用蟲(chóng)草中毒記載。” 5、專(zhuān)項(xiàng)研究表明，蟲(chóng)草總砷含量高，但主要以無(wú)毒的有機(jī)砷形式存在。
很巧，我曾經(jīng)的一位老領(lǐng)導(dǎo)，退休后擔(dān)任的便是西藏自治區(qū)蟲(chóng)草協(xié)會(huì)秘書(shū)長(zhǎng)。在朋友圈里看到她轉(zhuǎn)發(fā)的一條消息，里面有她回答某報(bào)記者采訪時(shí)，針對(duì)“消費(fèi)提示”的表態(tài)。她表示：“對(duì)該消費(fèi)提示極為不理解……冬蟲(chóng)夏草一直是藏區(qū)與其他民族進(jìn)行市場(chǎng)交易的主要產(chǎn)品之一，冬蟲(chóng)夏草對(duì)于西藏和青海的藏民來(lái)說(shuō)，是非常重要的產(chǎn)業(yè)支柱，此次事件已經(jīng)影響到了藏區(qū)冬蟲(chóng)夏草的市場(chǎng)收購(gòu)行為。如果蟲(chóng)草銷(xiāo)量下滑，會(huì)影響到西藏40多個(gè)縣的藏民經(jīng)濟(jì)，青海省藏民的損失也不小。”
這種表態(tài)已經(jīng)有了強(qiáng)烈的抗議意味，并且微妙地使CFDA的壓力延伸到市場(chǎng)之外。蟲(chóng)草對(duì)青藏地區(qū)很多牧區(qū)、林區(qū)居民的生活，確實(shí)影響巨大。
甚至在食藥監(jiān)系統(tǒng)內(nèi)部也沒(méi)有做到鐵板一塊。2月27日，西藏自治區(qū)食藥監(jiān)局發(fā)布關(guān)于冬蟲(chóng)夏草使用問(wèn)題的補(bǔ)充說(shuō)明：冬蟲(chóng)夏草是我國(guó)傳統(tǒng)中藥材，收入《中國(guó)藥典》?！吨袊?guó)藥典》未規(guī)定冬蟲(chóng)夏草中砷限量值，消費(fèi)者在醫(yī)生指導(dǎo)下合理使用冬蟲(chóng)夏草是安全的。
《本草綱目拾遺》中關(guān)于冬蟲(chóng)夏草的記載
《本草綱目拾遺》中關(guān)于冬蟲(chóng)夏草的記載
話說(shuō)得委婉，立場(chǎng)很鮮明。
另一方面，CFDA在整個(gè)事件中的疏漏似乎又過(guò)多了。
首先，那篇短短的消費(fèi)提示里，既未指出監(jiān)測(cè)檢驗(yàn)產(chǎn)品的產(chǎn)地、廠家，也沒(méi)有說(shuō)為什么要做這樣一個(gè)檢測(cè)檢驗(yàn)，更沒(méi)有指出造成這種檢測(cè)結(jié)果可能的原因是什么。
2014年CFDA公布的《食品安全抽樣檢驗(yàn)管理辦法》第十三條，“下列食品應(yīng)當(dāng)作為食品安全抽樣檢驗(yàn)工作計(jì)劃的重點(diǎn)”，包括“存在較大隱患的食品”“風(fēng)險(xiǎn)程度高以及污染水平呈上升趨勢(shì)的食品”等。第四十二條，“食品藥品監(jiān)督管理部門(mén)公布食品安全監(jiān)督抽檢不合格信息，包括被抽檢食品名稱(chēng)、規(guī)格、生產(chǎn)日期或批號(hào)、不合格項(xiàng)目，被抽檢食品標(biāo)稱(chēng)的生產(chǎn)者名稱(chēng)、商標(biāo)、地址，經(jīng)營(yíng)者名稱(chēng)、地址等內(nèi)容。”第二十四條，“食品安全監(jiān)督抽檢應(yīng)當(dāng)……分析查找食品安全問(wèn)題的原因。”
當(dāng)然，這些規(guī)定，大都屬于“應(yīng)該”、“可以”做的內(nèi)容，何況，CFDA這次使用的名頭，是“消費(fèi)提示”，約束力更弱。
但即便依據(jù)常理，像這樣一則針對(duì)“軟黃金”冬蟲(chóng)夏草的“消費(fèi)提示”，從常識(shí)來(lái)說(shuō)，不能不預(yù)判到可能的輿論反彈（包括對(duì)民族區(qū)域經(jīng)濟(jì)的影響）、對(duì)市場(chǎng)的影響（包括對(duì)相關(guān)上市公司的影響），并盡可能?chē)?yán)謹(jǐn)?shù)乇硎?。那么，檢測(cè)的產(chǎn)品、產(chǎn)地，可能的超標(biāo)原因，就非常重要。比如說(shuō)，如果抽檢的主要是青海牧區(qū)產(chǎn)品，這則消費(fèi)提示，就讓西藏產(chǎn)蟲(chóng)草“躺槍”。生物產(chǎn)品有害物質(zhì)含量超標(biāo)，可能原因很多，如背景環(huán)境含量特別高，或該種生物特定強(qiáng)富集作用，還可能是加工、運(yùn)輸過(guò)程中加入。砷含量超標(biāo)如果是背景環(huán)境導(dǎo)致，那么當(dāng)?shù)仄渌r(nóng)副產(chǎn)品，是否也應(yīng)該予以檢驗(yàn)？假如砷含量超標(biāo)是后期加工運(yùn)輸過(guò)程導(dǎo)致，那么至少原產(chǎn)地的初級(jí)產(chǎn)品，就屬于莫名“蒙冤”。
再比如，“消費(fèi)提示”沒(méi)有說(shuō)明為什么要做特別針對(duì)于蟲(chóng)草產(chǎn)品的這次檢測(cè)，但這個(gè)問(wèn)題也很重要。假如蟲(chóng)草砷含量超標(biāo)的問(wèn)題，是很久之前就存在的，為什么到今天這個(gè)節(jié)點(diǎn)才進(jìn)行？早在三年前，一樁舉世矚目的案件中，某種天價(jià)蟲(chóng)草膠囊即客串過(guò)重要角色，被曝含有“鉛和汞的混合物”，當(dāng)事人疑為投毒。這也意味著市面合法銷(xiāo)售的蟲(chóng)草產(chǎn)品，重金屬超標(biāo)問(wèn)題不一定是個(gè)案。當(dāng)時(shí)焦點(diǎn)旁落，竟少有人注意到此問(wèn)題嚴(yán)重性。照常理，這次檢測(cè)既然主要針對(duì)蟲(chóng)草產(chǎn)品，也應(yīng)該對(duì)其他有害物質(zhì)進(jìn)行檢測(cè)才是。
還有，如果用“保健食品”的標(biāo)準(zhǔn)來(lái)看，蟲(chóng)草制品砷含量超標(biāo)，那么作為中藥就可以“長(zhǎng)期服用”了嗎？假若部分入藥，有沒(méi)有比例、總量的建議？作為國(guó)家“食品藥品”的監(jiān)管部門(mén)，CFDA這個(gè)“消費(fèi)提示”，未免太過(guò)含糊。
也就是說(shuō)，相比于輿論反彈，以及對(duì)市場(chǎng)造成的影響，CFDA做出的超短型“消費(fèi)提示”，哪怕僅僅從避免輿論被動(dòng)的出發(fā)點(diǎn)，也是應(yīng)該更專(zhuān)業(yè)、更嚴(yán)謹(jǐn)、更有預(yù)判性的。
三
CFDA沒(méi)有正面回應(yīng)質(zhì)疑，只在大約一個(gè)月后，出了一個(gè)通知，宣布自己（法律意義上的前身）頒布的另外一個(gè)文件，即國(guó)食藥監(jiān)?；?012〕225號(hào)文件停止執(zhí)行。
這看起來(lái)像是一個(gè)顯然的被動(dòng)動(dòng)作。
因?yàn)樵?ldquo;消費(fèi)提示”后，CFDA就面臨一個(gè)問(wèn)題：蟲(chóng)草產(chǎn)品普遍地砷超標(biāo)，為什么225號(hào)文件還要為蟲(chóng)草產(chǎn)品的合法性、安全性背書(shū)？
解鈴還須系鈴人。就算尷尬，停止執(zhí)行225號(hào)文件，也順理成章。這樣看，停止執(zhí)行225文件這一行為，是蟲(chóng)草砷含量超標(biāo)“消費(fèi)提示”引發(fā)的后果。
然而，《關(guān)于停止冬蟲(chóng)夏草用于保健食品試點(diǎn)工作的通知》（及后續(xù)的說(shuō)明），沒(méi)說(shuō)蟲(chóng)草產(chǎn)品從此不能與保健食品發(fā)生關(guān)系，只是說(shuō)蟲(chóng)草不能以惟一成分作為保健食品，作為部分成分添加，是沒(méi)問(wèn)題的，雖然試點(diǎn)提前（與225文確定的試點(diǎn)時(shí)間相比）停止，但還有新的審批渠道讓蟲(chóng)草產(chǎn)品合法列入保健食品。
如果停止執(zhí)行225號(hào)文件這一行為，是“消費(fèi)提示”引發(fā)的后果，看起來(lái)就很奇怪，因?yàn)閷?shí)際上后者并沒(méi)有對(duì)“蟲(chóng)草砷超標(biāo)”本身做出明確的預(yù)防和整改，如果明知蟲(chóng)草產(chǎn)品是整體、大部分地砷超標(biāo)，還允許作為部分內(nèi)容加入保健品，就是一種很不負(fù)責(zé)的做法——除非CFDA早已經(jīng)明了，這種超標(biāo)是局部、可控的。
這樣看起來(lái)，“CFDA從蟲(chóng)草突破，整頓保健食品市場(chǎng)亂象”，就不大站得住腳了。
是不是存在一種可能，“消費(fèi)提示”是果，而停止225號(hào)文件這一行為是因？至少?gòu)男Ч?，這種邏輯是成立的：為了使停止執(zhí)行225號(hào)文件師出有名，做了蟲(chóng)草砷超標(biāo)檢驗(yàn)。理論上，除非造假，否則這個(gè)結(jié)果很可能是公開(kāi)的秘密，問(wèn)題也不僅限于蟲(chóng)草（去檢索一下過(guò)去十多年間包括蟲(chóng)草在內(nèi)許多藥材的重金屬含量研究）。這與放任腐敗然后選擇性反腐，是同樣的路數(shù)。
當(dāng)然，這也只是一種可能的猜想。
那么，為什么要停止執(zhí)行225號(hào)文件？從通知引發(fā)的后果來(lái)反推，最大的“受害者”一眼即明，就是青海春天這個(gè)上市企業(yè)。所以，可以看到，在“消費(fèi)提示”于春節(jié)長(zhǎng)假前兩天（通常是“低調(diào)”文件最喜歡的時(shí)間窗口）出臺(tái)后，引發(fā)了巨大的輿論反彈，但“終止試點(diǎn)”的通知，卻波瀾不驚，因?yàn)楹笳叩挠绊?，主要限于一個(gè)企業(yè)。
但假如這個(gè)反向因果關(guān)系成立，那么“消費(fèi)提示”出來(lái)后，一些地方協(xié)會(huì)的反彈乃至憤怒就可以理解了，這確實(shí)就是“躺槍”——被“選擇性反腐”也是一種不公平待遇。
四
上市公司青海春天曾經(jīng)與CFDA有過(guò)公開(kāi)的糾葛，媒體都有公開(kāi)報(bào)道。
2008年，與青海省其他蟲(chóng)草產(chǎn)品一樣，“極草”持“食”字號(hào)衛(wèi)生許可證上市。2009年，原衛(wèi)生部發(fā)布《關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范保健食品原料管理的通知》，規(guī)定可用于保健食品的物品名單中所列物品及冬蟲(chóng)夏草目前均不得作為普通食品原料使用；2010年12月，國(guó)家質(zhì)檢總局發(fā)布了《關(guān)于冬蟲(chóng)夏草不得作為普通食品原料的通知》，嚴(yán)禁使用冬蟲(chóng)夏草作為食品原料生產(chǎn)普通食品。就在冬蟲(chóng)夏草被取消普通食品資格的同一天，青海省食藥監(jiān)局發(fā)布了《青海省冬蟲(chóng)夏草中藥飲片炮制規(guī)范》，將“冬蟲(chóng)夏草純粉片”納入中藥飲片范疇， “極草”搖身一變擁有了 “中藥飲片”的身份。
2012年，225號(hào)文件出臺(tái)，為蟲(chóng)草成為保健食品開(kāi)了口子。
2014年，圍繞青海春天產(chǎn)品的合規(guī)性，青海省食品藥品監(jiān)督管理局與CFDA有過(guò)正面的沖突。先是在CFDA要求下，撤銷(xiāo)了青海食藥監(jiān)局《關(guān)于頒布實(shí)施<青海省冬蟲(chóng)夏草中藥飲片炮制規(guī)范>的公告》，使極草作為中藥飲片的努力泡湯，然后，2014年12月8日青海省食品藥品監(jiān)督管理局又發(fā)布《關(guān)于冬蟲(chóng)夏草純粉片相關(guān)事宜的說(shuō)明公告》，稱(chēng)基于青海春天研發(fā)的冬蟲(chóng)夏草純粉片的創(chuàng)新屬性，不歸屬于既有監(jiān)管體系中的藥品，也不歸屬于既有監(jiān)管體系中的食品或保健食品，其產(chǎn)品作為滋補(bǔ)類(lèi)特殊產(chǎn)品進(jìn)行管理。
而從青海春天這個(gè)企業(yè)的角度，新版《中國(guó)藥典》已把冬蟲(chóng)夏草歸類(lèi)為中藥材，而《藥典》中僅對(duì)少數(shù)中藥材進(jìn)行重金屬檢測(cè)，其中并沒(méi)有針對(duì)冬蟲(chóng)夏草的重金屬限值要求，而CFDA用保健食品的冬蟲(chóng)夏草砷限值來(lái)要求作為中藥材的“極草”的，這種做法有失公允。他們認(rèn)為，“冬蟲(chóng)夏草在許多地方是作為中藥材、中藥飲片、甚至青藏特產(chǎn)進(jìn)行銷(xiāo)售，并不需要辦理相關(guān)手續(xù)。”
大致總結(jié)，各方的立場(chǎng)是這樣的：
作為企業(yè)，當(dāng)然什么都想要，最好既有中藥的權(quán)威性，又有食品的市場(chǎng)，保健食品的價(jià)格，成為“超出三界外、不在五行中”的“蝙蝠俠”（不禁讓人想起蟲(chóng)草宿主成蟲(chóng)的名字正是“蝙蝠蛾”）。便宜都占，誰(shuí)都管不著。
地方政府，必須愛(ài)護(hù)地方企業(yè)。
原來(lái)的衛(wèi)生部，態(tài)度很明確，蟲(chóng)草是藥不是食品。至于納入保健食品，似乎衛(wèi)生部也不熱心。225號(hào)文件中，把蟲(chóng)草列入保健食品的依據(jù)之一，是《衛(wèi)生部辦公廳關(guān)于冬蟲(chóng)夏草作為保健食品原料有關(guān)問(wèn)題的復(fù)函》（衛(wèi)辦監(jiān)督函〔2012〕39號(hào)），這個(gè)復(fù)函，如今已經(jīng)檢索不到。
中醫(yī)藥管理局，現(xiàn)在也和原來(lái)的衛(wèi)生部劃歸一處了，大致的立場(chǎng)，“人不犯我，我不犯人。”
而CFDA，一方面，積極把蟲(chóng)草納入保健食品范疇，另一方面，又無(wú)法接受有些產(chǎn)品“跨界行走”，寧可壯士斷腕，藥歸藥，食歸食。
談何容易。
地方利益就不必說(shuō)了。比如圍繞蟲(chóng)草產(chǎn)品問(wèn)題，一些地方食藥監(jiān)局，并未做到與CFDA共進(jìn)退，甚至還有“拆臺(tái)”嫌疑。全國(guó)總局與地方食藥監(jiān)局的關(guān)系，并不像國(guó)稅總局與地方局一般，有垂直管轄關(guān)系，在一些地方政府重視的“大事”上，地方局自然拎得清。
還有部門(mén)制衡的問(wèn)題。比如說(shuō)，2005年4月，國(guó)務(wù)院法制辦公室曾經(jīng)有一個(gè)《對(duì)北京市人民政府法制辦公室<關(guān)于在非藥品柜臺(tái)銷(xiāo)售滋補(bǔ)保健類(lèi)中藥材有關(guān)法律適用問(wèn)題的請(qǐng)示>的答復(fù)》（國(guó)法函[2005]59號(hào)）。這個(gè)回復(fù)的核心內(nèi)容，是“同意……在商場(chǎng)、超市等非藥品經(jīng)營(yíng)單位銷(xiāo)售尚未實(shí)行批準(zhǔn)文件管理的人參、鹿茸等滋補(bǔ)保健類(lèi)中藥材的，不需要領(lǐng)取《藥品經(jīng)營(yíng)許可證》。”
再看看北京市人民政府法制辦公室請(qǐng)示原文：
“根據(jù)《藥品管理法》第一百零二條規(guī)定：藥品，是指用于預(yù)防、治療、診斷人的疾病，有目的地調(diào)節(jié)人的生理機(jī)能并規(guī)定有適應(yīng)癥或者功能主治、用法和用量的物質(zhì)，包括中藥材、中藥飲片……
基于人參、鹿茸等中藥材具有醫(yī)療、保健雙重性能。有些品種已被分期定義為藥食兩用品種。有些品種雖未列入”藥食同源“的名單，但均作為滋補(bǔ)保健品銷(xiāo)售使用。產(chǎn)品既不標(biāo)示功能主治，也不以預(yù)防、治療、診斷為目的。這關(guān)產(chǎn)品廣泛在商場(chǎng)、超市等非藥品柜臺(tái)銷(xiāo)售，具有一定的歷史淵源，已形成傳統(tǒng)銷(xiāo)售方式。
2、根據(jù)《藥品管理法》第三十一條規(guī)定：國(guó)家對(duì)藥品實(shí)施批準(zhǔn)文號(hào)管理，生產(chǎn)藥品必須取得批準(zhǔn)文號(hào)，但對(duì)中藥材是允許例外的。
3、根據(jù)《藥品管理法》第三十四條規(guī)定：國(guó)家對(duì)中藥材的購(gòu)銷(xiāo)未實(shí)施經(jīng)營(yíng)資質(zhì)的《藥品經(jīng)營(yíng)許可證》管理。
4、根據(jù)《藥品管理法》第二十一條規(guī)定：城鄉(xiāng)集市貿(mào)易市場(chǎng)出售中藥材無(wú)須《藥品經(jīng)營(yíng)許可證》。”
這意味著什么？依此邏輯，“蟲(chóng)草”的“身兼三種身份”的“特殊性”，甚至是青海食藥監(jiān)局給“極草”賦予的“不歸屬于既有監(jiān)管體系中的藥品，也不歸屬于既有監(jiān)管體系中的食品或保健食品，其產(chǎn)品作為滋補(bǔ)類(lèi)特殊產(chǎn)品進(jìn)行管理”也有了一定的法理依據(jù)。因?yàn)檫@種特殊地位，正是來(lái)自于蟲(chóng)草的中藥材身份，而且是中藥材中尤為特殊的“醫(yī)療、保健雙重性能”的角色。
青海挖蟲(chóng)草的農(nóng)牧民
青海挖蟲(chóng)草的農(nóng)牧民
五
在中國(guó)，中醫(yī)藥是一個(gè)特殊存在，涉及諸多因素，已不能輕易、簡(jiǎn)單地進(jìn)行技術(shù)討論。偏偏與國(guó)際通行的標(biāo)準(zhǔn)不同，中國(guó)的大部分保健食品，其保健效果，都可以溯及某種或某些中藥材的療效；而“藥食同源”的傳統(tǒng)，又使很多中藥材事實(shí)上進(jìn)入普通食物。
在中國(guó)，普通食品、保健食品、中藥材（包括一些地方醫(yī)藥、民族醫(yī)藥的藥材），你中有我、我中有你，哪一種材料只能做藥，哪一種只能當(dāng)保健食品，哪一種可以身兼數(shù)職，是無(wú)法找到一個(gè)所以然的依據(jù)的——但你可以“知其然”，比如2014年《國(guó)家衛(wèi)生計(jì)生委政務(wù)公開(kāi)辦關(guān)于新食品原料、普通食品和保健食品有關(guān)問(wèn)題的說(shuō)明》，但其中多數(shù)也都是相關(guān)部門(mén)的“判例”。
一個(gè)重要事實(shí)是，食品衛(wèi)生、醫(yī)藥、中醫(yī)藥、保健食品，是屬于不同部門(mén)管理。食藥監(jiān)局管的就是“保健食品”——身份最含糊、發(fā)揮空間最大，利潤(rùn)也最豐厚的一塊。
中國(guó)的管理部門(mén)，一般來(lái)說(shuō)，除了監(jiān)管，還有“發(fā)展”職能。像計(jì)生委、中醫(yī)藥管理局，你永遠(yuǎn)不能指望他們主動(dòng)提出“計(jì)生是否必要”、“中藥是否有效”這種議題討論。中醫(yī)藥管理也一樣。查一下中醫(yī)藥管理局相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)最近幾年的發(fā)言，幾乎不涉中醫(yī)藥安全監(jiān)督與質(zhì)量管控，基本調(diào)子是“發(fā)展、壯大”。
有個(gè)小插曲，2月24日，也就是CFDA發(fā)布“消費(fèi)提示”20天后，國(guó)家衛(wèi)生計(jì)生委、國(guó)家中醫(yī)藥管理局（后者是前者下屬單位）聯(lián)合下發(fā)了《關(guān)于加強(qiáng)中醫(yī)藥監(jiān)督管理工作的意見(jiàn)》，在“創(chuàng)新監(jiān)管方式”部分特別要求：“法律法規(guī)沒(méi)有規(guī)定的，一律不得擅自開(kāi)展監(jiān)督檢查。”雖然不一定是針對(duì)CFDA之前的檢測(cè)，但也可以看出，松緊程度，還是有差別的。
CFDA的尷尬之處在于，名義上，其對(duì)所有食物、藥品，包括保健食品與中藥材的安全與質(zhì)量負(fù)有監(jiān)管責(zé)任，但事實(shí)上很難真正介入。而這些食品藥品出了問(wèn)題，卻少不了問(wèn)責(zé)CFDA。媒體報(bào)道，2011年，有“女子因所吃中藥砷含量超標(biāo)死亡，兒子起訴藥監(jiān)局”。2013年，國(guó)家中醫(yī)藥管理局在新聞發(fā)布會(huì)上，針對(duì)關(guān)于云南白藥、同仁堂等中藥被檢出農(nóng)殘、重金屬超標(biāo)等爭(zhēng)議的問(wèn)題表示：“所有經(jīng)過(guò)國(guó)家藥品監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)嚴(yán)格審批上市的中藥材、中藥飲片、中成藥等都是符合相應(yīng)的法律法規(guī)的……而且是得到有效監(jiān)管的。”
CFDA當(dāng)時(shí)一定亞歷山大。
近兩年CFDA推動(dòng)出臺(tái)了一系列文件，如2013年的《食品藥品監(jiān)管總局等部門(mén)關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)中藥材管理的通知》，以及在系統(tǒng)內(nèi)部進(jìn)行全國(guó)范圍的專(zhuān)項(xiàng)檢查。新版《中國(guó)藥典》對(duì)中藥材安全性也更加強(qiáng)調(diào)。今年“兩會(huì)”有政協(xié)委員說(shuō)“中藥都有毒性，越有毒越是好藥”，“中醫(yī)藥從根本上要建立獨(dú)立的中醫(yī)藥監(jiān)管體系”，正是在新版《中國(guó)藥典》生效背景下的“牢騷”。
但分管的“保健食品”卻成為CDFA的軟肋。作為管理部門(mén)，CFDA對(duì)于保健食品這一塊，似乎不能不肩負(fù)“發(fā)展”的職能。而諸多保健品與中藥、食品混雜一處，CDFA經(jīng)常要面臨自相矛盾的局面。它既無(wú)力對(duì)中草藥的功能做出規(guī)范、甄別，也不可能對(duì)自己管轄的保健品的功效做出足夠強(qiáng)力的鑒定，更無(wú)力對(duì)食藥不分的傳統(tǒng)與現(xiàn)狀做出改變。我相信，類(lèi)似的監(jiān)管困難，也存在于CDFA監(jiān)管的其他領(lǐng)域。
真正的麻煩在于，在既有格局下，由于牽涉央-地權(quán)力劃分與監(jiān)管-發(fā)展的政府角色扮演兩種難題，即便CFDA足夠“努力”且足夠“清白”，面對(duì)一個(gè)桀驁難馴的企業(yè)，它能想出來(lái)的最好辦法，也不過(guò)是一則頗為雞賊的“消費(fèi)提示”，而且，換誰(shuí)上，都一樣。
