關于加強食品安全政府監(jiān)管的若干思考

 

    食品安全并不是人類面臨的新問題

 

    食物與人類的生存密切相關。直到工業(yè)革命之前，食物緊缺、總量不足一直是困擾幾乎所有國家的基礎性問題。時至今日，仍有不少國家面臨著食物數(shù)量安全問題。由于食品供應總量不足，不法商人往往會摻雜造假、以次充好，通過虛假增加質量安全的食品供應攫取高額利潤。在人類漫長的食品短缺史上，此類食品安全問題一直存在，中外概莫能外。在歐洲，公元前就有學者發(fā)現(xiàn)食物的供應過程存在造假行為。古希臘哲學家狄奧佛拉斯塔在他的著作《植物探索》中記錄了出于經(jīng)濟原因而在植物中摻假的行為，老普林尼在《自然史》中發(fā)現(xiàn)面包中摻有滑石粉、谷物粗粉，胡椒里常常摻有杜松子。在中國，自周朝開始就對市場交易的食品有明確的安全要求。《禮記·王制第五》規(guī)定：“五谷不時，果實未熟，不鬻于市”，“禽獸魚鱉不中殺，不鬻于市”。顯然，之所以會有這樣的法律規(guī)定，是因為這樣的質量安全問題廣泛存在。為保證食品安全，才明令禁止未成熟五谷和果實進入流通市場，禁止不在狩獵季節(jié)和狩獵范圍的禽獸魚鱉在市場上出售。此外，古代文學作品中有著大量關于制售假冒偽劣食品的“因果報應”的描寫。譬如，賣注水肉的販子死后墮入地獄，被牛頭馬面往自己體內注水，來世投生為豬；賣變質面的商人死后變成餓鬼，每天靠泔水為食，來世投生為驢；甚至某年某月某日晴天霹靂同時擊中80個造假害人的商販……這樣的描寫固然是為了對世人的行為進行勸誡，但也反映出食品安全問題難以根治。

 

    在食物匱乏的時代，人們更多地關注食品供應安全、食品價格穩(wěn)定，食品質量安全問題并不突出。在歐洲，英國政府比較早就認識到只有將食物的價格和質量聯(lián)系在一起，才能有效規(guī)制食物的價格，因此加強了對食物摻雜造假的處罰。英國議會1266年編成法典，禁止銷售“腐壞的酒”，禁止銷售任何“不能增進人體健康”的肉、魚、面包或水，禁止銷售任何儲藏時間過長以致于“失去了天然營養(yǎng)健康”的食物。英國各地也制定防止食物造假的法令，在倫敦城市記錄中可以查閱到很多這樣針對造假的食品供應商的早期執(zhí)法實踐。在中國，漢唐以來為保障食品安全制定了非常嚴厲的懲罰措施，其目的也主要是為了保障食品供應、穩(wěn)定食品價格?！短坡墒枳h》中明文規(guī)定：凡是故意以有毒的肉贈送他人或者出售，從而造成他人中毒的，判處一年徒刑；造成他人中毒身亡的，判處絞刑；如果他人在不知情的情況下食用了未被焚毀的有害食品而造成死亡的，食品的所有者要以過失殺人罪論處，還要通過賠償來獲得減刑；如果他人吃了偷來的肉而中毒身亡的，食品所有者也要擔責，須杖打九十以懲罰。

 

    在食物供應問題沒有得到解決的歷史階段，對于食品的價格規(guī)制和質量控制措施都只能是碎片化的、附屬于促進農業(yè)生產的、輔助性的、應對性的，而不可能是系統(tǒng)性、持續(xù)性的管控制度安排。工業(yè)革命后，生產力的迅猛發(fā)展使得食品安全問題日益成為人們有可能加以管控和解決的問題。一方面，農業(yè)生產力提高之后，整個社會的食物供應能力得到提高，緩解了食物短缺，食品質量和安全問題得到更多重視；另一方面，科學的進步特別是化學學科的發(fā)展，使得對食物造假的分析從主要依靠“用口嘗”和“用眼看”向化學分析方法發(fā)展。19世紀初期，開始有了定量方法來檢查許多常見的食物摻雜造假。從此，越來越多溫飽問題初步得到解決的人們要求系統(tǒng)地解決食品安全問題。

 

    現(xiàn)代社會全面解決食品安全問題需要加強政府監(jiān)管

 

    全面、系統(tǒng)、有效地解決食品安全問題，需要對整個食品供應鏈進行深入分析。對應不同的食品供應狀況，需要不同的解決方案。在自給自足的小農社會，食品作為所有人每日必需消費品，其生產和消費的地域性特征明顯，與其質量安全相關的生產者、生產過程、儲運過程等信息是容易為交易雙方共享的，買方關于質量安全的經(jīng)驗知識和判斷可以比較容易地與價格聯(lián)系起來，可以對賣方形成有效約束。在這個階段，中外各國主要通過法律明文規(guī)定禁止摻雜造假從而保護交易雙方的權益，比較容易地解決了食品安全問題帶來的爭議。在這樣的供應狀況下，食品屬于典型的搜尋品，消費者在購買之前就可觀察到其質量水平，其銷售量將會隨著質量的下降而下降。此時，關于食品安全的規(guī)制力量是分散的，主要依靠市場自身的力量，依靠生產和消費雙方的自覺約束，政府更多強調事后規(guī)制。事實上，從前面所列舉事例可以看出，歷史上各國政府關于食品質量管理措施基本都屬于事后追溯性懲治。

 

    隨著工業(yè)社會的到來，農業(yè)生產力得到極大提高，食品工業(yè)發(fā)展迅速，食品日益成為一地生產、全國（乃至全球）流通的商品，供應鏈日益延長、供應環(huán)節(jié)日益復雜，與其質量相關的信息不再為生產者和消費者共享。在現(xiàn)代社會，食品已經(jīng)成為典型的經(jīng)驗品。在交易完成之前，買賣雙方掌握的質量狀況信息嚴重不對稱。甚至在交易完成后的相當一段時間里，食用農產品的農藥獸藥殘留情況、加工食品的成分和色素添加情況等質量安全信息仍很難得到披露。在此情況下，如果只依靠市場的力量，價格很難準確反映質量狀況，會出現(xiàn)“劣幣驅逐良幣”或交易成本高企等市場失靈的情況。一個成熟的市場，需要建立破解信息不對稱的機制，才能降低交易成本，推動市場出清。食品生產經(jīng)營企業(yè)、行業(yè)協(xié)會、消費者群體、第三方組織和政府部門都可以成為規(guī)制的主體。不論是企業(yè)的自我規(guī)制，還是消費者保護運動，或是第三方發(fā)起的各種認證評級，各個規(guī)制主體都可以在披露質量安全信息方面發(fā)揮作用，但最有力的規(guī)制無疑來自政府監(jiān)管。正如美國FDA前首席律師彼得·哈特（Peter Barton Hutt）所總結的，美國政府在食品安全方面不斷承擔越來越多的責任：“近一個世紀以來，政府在確保食物供應的完整性方面承擔了很重要的作用。當然，規(guī)制職能的重點總是隨著時間的變化而發(fā)生演進。最初，政府主要是打擊市場上的摻雜造假；很快，政府的職責就擴大為建立一套機制驅除不安全食品的銷售。隨著營養(yǎng)學作為一門科學發(fā)展起來，政府又承擔了保護食物供應營養(yǎng)完整性的職責。”

 

    生物化學技術的發(fā)展加快了食品供應工業(yè)化、全球化進程，在有效解決食品數(shù)量安全問題的同時也加劇了食品質量安全問題，既使得系統(tǒng)性加強食品質量安全監(jiān)管成為必要，又使得政府系統(tǒng)性規(guī)制食品質量成為可能。FDA的成立是食品質量安全監(jiān)管歷史上的標志性事件。自此以后，每一次食品領域出現(xiàn)重大安全事件，都推動各國政府加強監(jiān)管力量、增加監(jiān)管資源投入。從全球來看，20世紀末是各國重新認識食品安全問題的轉折點。為了應對重大食品安全事件和民眾愈加明確的食品安全吁求，世界上主要國家都紛紛修改本國的食品安全法律法規(guī)，加強食品安全監(jiān)管力量。不論是21世紀初（2002年）歐盟出臺食品法調整食品安全監(jiān)管機構，還是2011年美國出臺食品安全現(xiàn)代化法強化和擴大FDA監(jiān)管權力，都是這一趨勢的集中體現(xiàn)。

 

    政府有效監(jiān)管有助于食品產業(yè)良性發(fā)展

 

    只有建立強大的監(jiān)管，制定對質量安全的權威評價標準，有效解決質量安全信息嚴重不對稱問題，才可以穩(wěn)定消費者信心，降低交易成本，推動市場交易的實現(xiàn)。在食品安全領域，政府監(jiān)管不僅是消費者所必需的，也是農業(yè)和食品工業(yè)發(fā)展所必需的，是切實為市場創(chuàng)造價值的活動。從這個意義上來說，在食品供應有關的產業(yè)演進發(fā)展的過程中，政府監(jiān)管不是食品產業(yè)發(fā)展的阻礙力量，而是重要的推力。美國在過去一個世紀里不斷加強監(jiān)管的實踐，就是一個對食品產業(yè)加強監(jiān)管、推動產業(yè)發(fā)展和創(chuàng)新、提升產業(yè)國際競爭力的成功案例。比較各國食品安全狀況，我們也會發(fā)現(xiàn)，食品安全問題解決得比較好的國家和地區(qū)，其食品產業(yè)發(fā)展一般都比較好，具有以下一些共性特征：

 

    產業(yè)生態(tài)比較健康，上下游相互服務、相互制約。在英國，四家遍及全國的大型連鎖超市集團占據(jù)了80%的英國食品消費份額，超市集團的食品安全標準可以對供應鏈上游企業(yè)形成有效制約，政府監(jiān)管可以減少很多工作。在美國，大企業(yè)高度關注食品安全法規(guī)，積極參與法規(guī)制度的建設，建言獻策，并有強烈的行業(yè)代表的意識，主動充分表達行業(yè)利益，在法規(guī)制定階段即與監(jiān)管部門保持良好合作。一旦法規(guī)出臺，企業(yè)自覺執(zhí)行的意識和意愿也比較強烈。對于一些能力弱的小企業(yè)，市場上也能產生相應的大企業(yè)提供解決方案幫助合規(guī)。典型的案例是，美國藝康公司從一家提供清洗劑、消毒液產品的公司發(fā)展成為食品安全企業(yè)解決方案的提供者，可以為購買其洗消產品的餐館、賓館提供符合HACCP要求的整套解決方案，包括流程設計、員工培訓、定期檢查、糾錯反饋，等等。

 

    提供各種食品安全服務的第三方發(fā)達。英國、法國等歐洲國家在食品研發(fā)、生產、包裝、儲運、銷售的各個環(huán)節(jié)都有專注于本環(huán)節(jié)的協(xié)會組織，既為企業(yè)的發(fā)展提供人員培訓、市場拓展、科研開發(fā)、管理體系認證和產品認證等專業(yè)服務，也承擔政府的委托項目，為政府的政策制定提供技術咨詢、決策參考等服務。例如，英國的卡姆登食品研究協(xié)會作為一家由一些食品企業(yè)發(fā)起成立的、專注于食品工業(yè)研究與創(chuàng)新的跨國公司，擁有非常先進的食品檢驗檢測技術，在微生物、化學及物理異物污染分析等方面實力雄厚，其既為烘焙企業(yè)提供新產品研發(fā)生產線和實驗室，也為食品生產企業(yè)提供第三方檢查和認證，甚至可為食品的可追溯性提供咨詢。政府部門也愿意支持這類第三方組織的發(fā)展和工作開展，甚至將很多原由政府承擔的工作，也交由行業(yè)組織來承擔。例如，法國監(jiān)管部門會定期將企業(yè)檢查情況反饋給行業(yè)協(xié)會，要求協(xié)會組織企業(yè)整改。

 

    整個產業(yè)對于監(jiān)管的依從性比較好。多數(shù)企業(yè)都能夠按照法規(guī)要求針對自身特點制定保障食品安全的計劃，形成有特色的做法。例如，美國荷美爾公司建立了自己的食品安全委員會，負責企業(yè)內部的食品安全審計，包括對常規(guī)檢查、收購、產品召回等工作進行審核；對企業(yè)投資的新項目，要進行分析研究，確保原料采購、生產加工過程和生產環(huán)境中的化學、物理和微生物風險都能夠得到正確識別并被有效控制。中小企業(yè)則借助咨詢公司、行業(yè)協(xié)會等的力量，因地制宜地落實法規(guī)要求。而整個社會也會理性考慮產業(yè)的實際情況，要求監(jiān)管部門保持適當?shù)谋O(jiān)管彈性。

 

    政府有效監(jiān)管要教育與懲治并重

 

    政府監(jiān)管的目標是維護良好安全狀況和市場交易秩序，最理想的狀況是整個市場的自我約束和自我規(guī)范。為實現(xiàn)這一監(jiān)管理想，政府監(jiān)管必須緊緊依靠科學。只有掌握食品安全的科學規(guī)律，并將其轉化為法規(guī)標準，才能教育、引導、規(guī)范產業(yè)行為，才能發(fā)現(xiàn)、控制安全隱患，才能及時懲罰違法犯罪，保護公眾健康。政府監(jiān)管是一項系統(tǒng)工程，需要開展的工作很多，但有兩個重要的基本點。

 

    一是正面教育。重點是支持對食品供應體系上各個環(huán)節(jié)的所有利益相關方開展正面教育。對食品從業(yè)人員進行教育，提高食品業(yè)界保障食品安全的意識和能力，從根本上提高產品的食品安全性。一般來說，此類教育主要由企業(yè)自行組織和安排，監(jiān)管部門不直接開展。但也有的國家認為合格的從業(yè)人員對于維護食品的競爭力至關重要，因此在相關從業(yè)人員培訓方面投入巨大。例如，法國農業(yè)部有大量預算資金用于建設維護國民教育體系中的職業(yè)教育機構，并支持這些機構開展對農民和食品生產企業(yè)員工的職業(yè)技術教育。隨著互聯(lián)網(wǎng)技術發(fā)展，監(jiān)管部門對于從業(yè)人員教育形式也日益多樣化。例如，美國食品藥品管理局（FDA）通過制作動畫片和宣傳頁、編制系列課程、開放網(wǎng)絡會議，對從業(yè)人員進行免費教育。對消費者進行教育，旨在使消費具備更多食品安全知識，在選購食品時更容易選擇安全食品，在面對食品安全事故時也能更理智地面對，以及有能力維護權益。此類教育一般由協(xié)會學會等社會組織來開展，監(jiān)管部門需要積極參與。如美國馬薩諸塞州設立了“食品安全教育伙伴關系”項目，地方衛(wèi)生官員、教育工作者、食品產業(yè)界和消費者加入其中，共同開展食品安全教育活動，使食品業(yè)的從業(yè)人員和消費者能夠通過合作、交流和協(xié)調利用資源與服務，輕松地獲得有關食品安全的信息、教育和培訓。消費者教育活動通常都有簡單實用、易讀易懂的特點，重視“從娃娃抓起”。

 

    二是嚴懲違法犯罪。2008年9月1日至2009年2月17日，美國發(fā)生了由鼠傷寒沙門菌導致的食源性疾病暴發(fā)，44個州報告了642個實驗室確診病例，9人死亡。流行病學及實驗室檢測結果表明，致病食品為污染了鼠傷寒沙門菌的花生醬。這一事件引發(fā)美國歷史上最大規(guī)模的食品召回，最終導致肇事花生醬公司破產倒閉。2015年9月，肇事公司老板被法院判處28年的重刑，這是美國司法史上首次用刑事罪來審判食物中毒案件。這一事件對美國食品安全現(xiàn)代化法的修訂與通過產生了重大推動作用，同時也是對企業(yè)和社會的最好教育。監(jiān)管部門積極作為，對于所有可能的違法犯罪行為都采取“可置信的懲罰”，是對產業(yè)最好的服務，也是對違法犯罪最有力的震懾。

 

    不斷提高我國食品安全政府監(jiān)管的現(xiàn)代化水平

 

    當前，我國食品安全問題多發(fā)易發(fā)，食品安全狀況與人民群眾的期待仍有很大差距?？紤]到我國農業(yè)和食品工業(yè)生產力水平還不高的實際情況，更應當加強監(jiān)管，加快提高政府監(jiān)管的現(xiàn)代化水平，以提高質量效益為中心綜合施策，實施食品安全戰(zhàn)略，推動供給側結構性改革，為消費者創(chuàng)造安全可靠的食品消費環(huán)境，同時為食品行業(yè)提供強大的發(fā)展助力，切實提高我國的食品安全供應保障水平。

 

    一是建立與我國食品供應保障體系發(fā)展現(xiàn)狀相適應的現(xiàn)代食品安全監(jiān)管體系。食品安全是一個隨生產力水平提高而內涵不斷得到豐富的概念，廣義的食品安全涵蓋數(shù)量安全、質量安全、營養(yǎng)安全三個層次的內容。主要面對數(shù)量安全問題時，需要加強產業(yè)發(fā)展和促進部門的職能。當數(shù)量安全的問題基本得到解決，質量安全的問題就會凸現(xiàn)出來，需要加強監(jiān)管執(zhí)法部門的職能，特別需要強調司法體系的配合。當質量安全的問題基本得到控制，營養(yǎng)安全的問題便會受到重視，則更需要強調專業(yè)監(jiān)管、科學監(jiān)管。當前，我國基本解決了數(shù)量安全問題，正在下大力氣解決質量安全的問題，營養(yǎng)安全的問題也在逐步成為關注熱點。遵循健康產品安全監(jiān)管規(guī)律，建立一個順應食品生產供應生產力發(fā)展方向的現(xiàn)代化監(jiān)管體系，才是系統(tǒng)管控安全風險、回應人民群眾食品安全訴求的治本之策。

 

    二是高度重視源頭治理，防控動物源食品安全風險。西方國家以肉、蛋、奶為主要食物，許多食品或食品原料為工業(yè)化生產，且廣泛存在生食習慣，因此對動物源食品安全風險更為重視，監(jiān)管更為嚴格。在我國，受傳統(tǒng)飲食結構和飲食習慣影響，長期以來動物源食品并未得到過于嚴格的特殊對待，缺乏對動物源食品安全監(jiān)管的經(jīng)驗積累。隨著人民生活水平的提高、西餐飲食文化的引入，我國動物源食品安全風險問題開始凸顯。近年來，“病死豬”、非法進口肉、上海福喜等肉類和奶制品加工領域安全事件頻發(fā)，更是給敲響了監(jiān)管的警鐘。在現(xiàn)行體制下，如何從各個環(huán)節(jié)加強動物源食品質量安全的監(jiān)管，已經(jīng)成為我國監(jiān)管工作中的一個難題。參考國外（特別是歐美國家）長期建立起來的獸醫(yī)制度，探索建立我國駐廠／場獸醫(yī)官制度，從源頭加強動物源食品監(jiān)管，不僅事半功倍，而且有利于更好地與國際接軌。一方面，獸醫(yī)（特別是執(zhí)業(yè)獸醫(yī)）制度設計了完備的課程，涵蓋食品（特別是動物源食品）安全的科學和實踐基礎，保證了從事食品安全監(jiān)管人員的專業(yè)性；另一方面，官方獸醫(yī)巡回派駐制度可以有效強化養(yǎng)殖、屠宰、加工等環(huán)節(jié)的食品安全監(jiān)管，減少流通消費環(huán)節(jié)的工作壓力。

 

    三是要建立食品檢查員制度，加強食品生產流通過程的檢查。落實企業(yè)責任除了需要嚴密的法規(guī)制度、有效的食品追溯體系外，更需要有力的執(zhí)法體系。執(zhí)法體系中最重要的是執(zhí)法人員的能力和素質。只有能發(fā)現(xiàn)問題，才能對違法犯罪行為實施“可置信的懲罰”。否則，監(jiān)管形同虛設，不能形成震懾。從各國經(jīng)驗來看，培養(yǎng)一支專門隊伍，經(jīng)過科學訓練，對食品生產流通環(huán)節(jié)實施過程監(jiān)管，是十分必要的。歐盟、美國、加拿大等國都建立食品檢查員制度，提高監(jiān)管工作的科學性和有效性。長期以來，受檢查力量不足等因素的限制，我國食品生產流通環(huán)節(jié)的現(xiàn)場檢查不足。缺了現(xiàn)場檢查這個“事中監(jiān)管”，事前源頭把關扭曲為“重審批、輕監(jiān)管”，事中事后監(jiān)管則容易成為“運動式”整治和“走過場”。要強化食品安全的事中事后監(jiān)管，就要建立職業(yè)化檢查員隊伍，體現(xiàn)專業(yè)性、技術性特點，以現(xiàn)場檢查為骨干、實驗室檢驗為技術支撐，形成少數(shù)人留辦公室、多數(shù)人在一線的檢查體系。

 

    四是有效提高監(jiān)管工作服務于社會的能力和水平。食品安全監(jiān)管不能只依靠法律法規(guī)的制修訂，還須更重視大量具體的安全指南的作用。通過指南發(fā)揮食品安全風險交流的作用，更好地服務于食品安全監(jiān)管機構、食品生產經(jīng)營企業(yè)、消費者、行業(yè)協(xié)會，加強相互之間的溝通，實現(xiàn)信息共享，攜手共治。通過指南積極引導社會公眾、媒體輿論共同參與食品安全的監(jiān)管，提升公眾的食品安全意識和依法維權的能力，為食品安全工作構建最為廣泛的群眾基礎，以獲取普通公眾對食品安全監(jiān)管工作的支持和理解。

 

    五是切實加強食品安全監(jiān)管的國際合作。食品生產有國界，食品風險無國界。我國是食品進出口大國，積極參加食品安全領域的國際合作更加重要。加強與世界貿易組織（WTO）、世界衛(wèi)生組織（WHO）、世界糧農組織（FAO）等國際組織的合作，加強與食品法典委員會（CAC）等食品安全“三姊妹”組織的合作，積極參與國際標準的制修訂過程，不僅有利于我國食品產業(yè)的發(fā)展，更重要的是可以通過學習國際監(jiān)管經(jīng)驗提高我國的食品安全監(jiān)管水平。陽光底下沒有新鮮事。發(fā)達國家在食品安全方面有經(jīng)驗也有教訓，各國食品安全監(jiān)管部門在面臨具體問題時所體現(xiàn)出的監(jiān)管理念、方法和監(jiān)管措施值得深入比較、分析和借鑒，可以幫助我們盡快提高監(jiān)管能力。此外，一些國際組織在食品安全領域有關實驗室建設、檢驗檢測能力提高等提高技術支撐體系水平的合作項目，值得我們高度重視并充分加以利用，以盡快提高我們在食品安全監(jiān)管方面的技術能力。

 

    （邱  瓊，國家食品藥品監(jiān)管總局綜合司；歐陽俊，西南財經(jīng)大學北京研究院 ）