【案情】
旺達(dá)公司已取得肉制品（醬鹵肉制品）、方便食品（其他方便食品）、豆制品（非發(fā)酵性豆制品）三個(gè)單元成品的食品生產(chǎn)許可證，但其生產(chǎn)的新產(chǎn)品速凍調(diào)理生肉制品不包含在已獲證產(chǎn)品范圍內(nèi)。無錫新區(qū)質(zhì)監(jiān)局在檢查中發(fā)現(xiàn)旺達(dá)公司自2014年10月15日開始至2015年1月13日共生產(chǎn)速凍保鮮調(diào)理食品91365kg，貨值金額1999693.8元。新區(qū)質(zhì)監(jiān)局于當(dāng)日對(duì)庫存成品采取了查封措施，并開具了責(zé)令改正通知書，要求該公司制定新的產(chǎn)品標(biāo)準(zhǔn)。旺達(dá)公司按要求制定了新產(chǎn)品標(biāo)準(zhǔn)草案。旺達(dá)公司擅自轉(zhuǎn)移了部分被查封的成品合計(jì)21675kg，貨值金額511820.1元。后被轉(zhuǎn)移的查封產(chǎn)品全部追回并重新進(jìn)行了查封。同年4月21日，新區(qū)質(zhì)監(jiān)局作出了《行政處罰告知書》。5月19日，新區(qū)質(zhì)監(jiān)局作出了行政處罰決定書。旺達(dá)公司不服，向無錫市政府申請(qǐng)行政復(fù)議。9月7日，無錫市政府作出行政復(fù)議決定書，維持了該處罰決定書。旺達(dá)公司不服，向法院提起行政訴訟。
【分歧】
第一種觀點(diǎn)認(rèn)為，原告僅從事食品生產(chǎn)活動(dòng)，并未從事食品經(jīng)營活動(dòng)。被告認(rèn)定原告從事了食品生產(chǎn)經(jīng)營活動(dòng)是錯(cuò)誤的。第二種觀點(diǎn)認(rèn)為，食品生產(chǎn)行為已由法律將其納入質(zhì)量監(jiān)管范圍，只要原告有違法的食品生產(chǎn)行為，即應(yīng)受到查處。
【評(píng)析】
筆者贊同第二種觀點(diǎn)，我國對(duì)食品生產(chǎn)實(shí)行了目錄式許可制度，企業(yè)應(yīng)當(dāng)在食品生產(chǎn)許可的品種范圍內(nèi)從事食品生產(chǎn)活動(dòng)，不得超出許可的品種范圍生產(chǎn)食品。
按照上位法優(yōu)于下位法的規(guī)定，對(duì)同一事項(xiàng)食品安全法有規(guī)定的，應(yīng)當(dāng)以2009年食品安全法的規(guī)定為準(zhǔn)。因此，旺達(dá)公司的違法行為符合食品安全法規(guī)定的處罰情形，應(yīng)適用上位法食品安全法的規(guī)定，而不適用行政法規(guī)。關(guān)于旺達(dá)公司的行為是否符合從事“生產(chǎn)經(jīng)營活動(dòng)”要件的問題。國家質(zhì)量監(jiān)督檢驗(yàn)檢疫總局2010年《食品生產(chǎn)許可管理辦法》第三十條規(guī)定：“企業(yè)應(yīng)當(dāng)在食品生產(chǎn)許可的品種范圍內(nèi)從事食品生產(chǎn)活動(dòng)，不得超出許可的品種范圍生產(chǎn)食品。”第三十五條則規(guī)定對(duì)于違反該第三十條的按照食品安全法第八十四條規(guī)定處罰。食品安全法第八十四條規(guī)定的條件為“違反本法規(guī)定，未經(jīng)許可從事食品生產(chǎn)經(jīng)營活動(dòng)，或者未經(jīng)許可生產(chǎn)食品添加劑的。”因此，《食品生產(chǎn)許可管理辦法》明確將企業(yè)的生產(chǎn)行為納入生產(chǎn)經(jīng)營范圍，本案中旺達(dá)公司的生產(chǎn)行為即屬于生產(chǎn)經(jīng)營活動(dòng)。被上訴人新區(qū)質(zhì)監(jiān)局處罰決定對(duì)于旺達(dá)公司的行為定性并無不當(dāng)。關(guān)于新區(qū)質(zhì)監(jiān)局在檢查時(shí)是否應(yīng)責(zé)令旺達(dá)公司停止生產(chǎn)問題。本案中，新區(qū)質(zhì)監(jiān)局在最終對(duì)旺達(dá)公司作出處罰決定之前，無職權(quán)責(zé)令旺達(dá)公司停止生產(chǎn)。而新區(qū)質(zhì)監(jiān)局在查處過程中作出責(zé)令改正通知書并采取查封措施的行為，已警示旺達(dá)公司在生產(chǎn)過程存在違法嫌疑。關(guān)于行政處罰決定對(duì)產(chǎn)品價(jià)值認(rèn)定是否有誤的問題。法院認(rèn)為，行政主管部門有權(quán)依法對(duì)實(shí)際已經(jīng)發(fā)生的違法行為進(jìn)行處罰。本案中，新區(qū)質(zhì)監(jiān)局在2015年1月13日查實(shí)，旺達(dá)公司自2014年10月15日開始至2015年1月13日共生產(chǎn)速凍保鮮調(diào)理食品91365kg，貨值金額1999693.8元，因此，新區(qū)質(zhì)監(jiān)局據(jù)此貨值數(shù)額作出處罰決定并無不當(dāng)。旺達(dá)公司提出新區(qū)質(zhì)監(jiān)局只能依據(jù)第一次即2014年12月30日查實(shí)的貨值數(shù)額進(jìn)行處罰的理由，依法無據(jù)。
（作者單位：江蘇省無錫高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū)人民法院）
