保障食品安全是最基本的民生、民心工程，也是國家食品安全監(jiān)管部門必須承擔(dān)的責(zé)任。為保障人民群眾“舌尖上的安全”，食品安全監(jiān)管部門必須嚴格落實“四個最嚴”的要求，持之以恒地加強監(jiān)管執(zhí)法。然而在實踐中，部分監(jiān)管人員對食品安全從嚴執(zhí)法的理解有偏差，執(zhí)法手段機械傳統(tǒng)。因此，要想真正落實食品安全從嚴執(zhí)法，必須糾正觀念上的偏差，樹立依法從嚴、程序合法的監(jiān)管執(zhí)法理念。
破除“從嚴執(zhí)法=行政處罰”的觀念
監(jiān)管執(zhí)法實踐中，有的監(jiān)管執(zhí)法人員將從嚴執(zhí)法簡單地等同于行政處罰，片面地認為，只有立案處罰才能體現(xiàn)從嚴執(zhí)法，不處罰就沒有權(quán)威。如對監(jiān)督抽檢中檢測報告不合格的生產(chǎn)經(jīng)營者，不論原因一律要求立案查處，甚至要求將后續(xù)處理工作全部交給辦案機關(guān)處理；對日常檢查或飛行檢查中發(fā)現(xiàn)的生產(chǎn)經(jīng)營者的不規(guī)范行為，不論企業(yè)是否已經(jīng)采取了相應(yīng)的風(fēng)險防控措施，也不對其社會危害性進行評估，一律要求辦案部門予以處罰。如果監(jiān)管部門將“從嚴執(zhí)法等同于行政處罰”的錯誤觀念傳導(dǎo)給效能和監(jiān)察部門，不立案處罰甚至有可能被追責(zé)，人為地增加了食品安全監(jiān)管的系統(tǒng)性風(fēng)險，導(dǎo)致基層監(jiān)管人員壓力倍增。同時，許多企業(yè)無法認同此種意義上的“從嚴執(zhí)法”，食品安全監(jiān)管執(zhí)法的權(quán)威性和社會效果將大打折扣。“最嚴厲的處罰”并不是將“從嚴執(zhí)法等同于行政處罰”，更不是以行政處罰替代其他監(jiān)管措施。食品安全從嚴執(zhí)法是指在執(zhí)法的過程中，監(jiān)管部門必須嚴格履行法定職責(zé)，嚴格遵守監(jiān)管執(zhí)法程序，對危害人民群眾生命健康的違法行為，一經(jīng)查實嚴厲處罰，對投機取巧、試圖違法的食品生產(chǎn)經(jīng)營者形成威懾力。因此，堅持食品安全從嚴執(zhí)法，必須破除“從嚴執(zhí)法等同于行政處罰”的錯誤觀念，做到嚴格履職、依法行政，真正樹立起食品安全監(jiān)管執(zhí)法的權(quán)威。
破除“從嚴執(zhí)法=從重處罰”的觀念
從重處罰，是指行政機關(guān)對符合法定或酌定情形的違法行為，在法律、法規(guī)和規(guī)章規(guī)定幅度的中線以上、上限以下進行行政處罰。因此，是否從重處罰應(yīng)當(dāng)至少符合兩個條件：第一，行為已經(jīng)構(gòu)成違法并需要對其進行行政處罰；第二，違法情節(jié)屬于法定或行政處罰裁量規(guī)則規(guī)定的從重處罰的情形，如違法金額較大、累犯、造成比較嚴重的社會危害后果等。但是，實踐中，有的監(jiān)管部門常常以“食品安全涉及人民生命財產(chǎn)安全”“治亂用重典”等為由，強調(diào)“從嚴執(zhí)法就是要從重處罰”，甚至認為“一律要從重處罰”；有的執(zhí)法人員在調(diào)查取證中，只關(guān)注當(dāng)事人有違法行為和從重處罰情節(jié)的證據(jù)材料，對當(dāng)事人提出的抗辯事由和從輕、減輕處罰情節(jié)的證據(jù)材料視而不見，或者在認定違法事實時對此類證據(jù)材料不予采納；有的執(zhí)法人員認為當(dāng)事人的陳述申辯都是在狡辯，是“鉆法律的空子”，甚至認為當(dāng)事人的陳述申辯是“認錯態(tài)度不好”“不配合調(diào)查”的表現(xiàn)。而實際上，從嚴執(zhí)法絕不等同于從重處罰，執(zhí)法機關(guān)應(yīng)當(dāng)依法全面調(diào)查案件事實，既要收集不利于當(dāng)事人的證據(jù)材料，也要收集有利于當(dāng)事人的證據(jù)材料，按照證據(jù)的證明力大小來認定違法事實；當(dāng)事人依法享有陳述申辯的權(quán)利，對于陳述申辯理由成立的，執(zhí)法機關(guān)應(yīng)當(dāng)予以認定，任何部門、任何人都不能剝奪或變相剝奪當(dāng)事人為自己辯解的合法權(quán)利。
樹立正確適用法律的觀念
行政機關(guān)作出的行政行為合法合理、適用法律正確是依法行政、建設(shè)法治政府的基本要求。各級食品藥品監(jiān)管部門依法承擔(dān)著食品安全的行政監(jiān)督管理和行政執(zhí)法工作職責(zé)，正確適用法律、法規(guī)，確保行政行為的合法性、合理性，是開展監(jiān)管執(zhí)法工作的法律基礎(chǔ)，也是保障食品安全的法律底線。
首先，制度層面要求制度規(guī)則要有內(nèi)在協(xié)調(diào)性。目前，食品安全執(zhí)法依據(jù)較多，職能整合后食品安全監(jiān)管仍實行分段監(jiān)管模式，從不同角度制定出臺的執(zhí)法依據(jù)，使得基層監(jiān)管執(zhí)法人員對同一違法行為往往面臨多種選擇，容易造成“同案不同罰”等問題。與此同時，仍有不少食品安全監(jiān)管執(zhí)法領(lǐng)域缺少法律依據(jù)和有關(guān)標(biāo)準，基層監(jiān)管執(zhí)法面臨一些無法可依的問題。上述問題的解決都有待于食品安全法律法規(guī)的不斷健全和完善。其次，在執(zhí)行層面要求按照法律適用的一般原則，準確適用法律法規(guī)：第一，分析違法行為侵犯的客體并進行準確定性，在對侵犯的客體進行分析的過程中，確定管轄主體；第二，有證據(jù)證明違法事實，一般情況下要達到“排除合理懷疑”的證明標(biāo)準，對同一事實有相反證據(jù)的，應(yīng)當(dāng)根據(jù)科學(xué)定律、技術(shù)分析、自然規(guī)律和生活常識，綜合評判證據(jù)證明力的大小；第三，準確判斷想象競合與法條競合，根據(jù)不同的處理原則，準確適用法律規(guī)定；第四，正確適用行政處罰自由裁量規(guī)則，結(jié)合違法行為的具體情形，從重、從輕、減輕或免除處罰。
樹立程序合法的觀念
程序正當(dāng)是依法行政和法治政府建設(shè)的核心要求之一，程序是否正當(dāng)、合法，直接關(guān)系到行政行為的合法性。在行政復(fù)議和行政訴訟中，多數(shù)案件是由于程序違法被法院或復(fù)議機關(guān)撤銷或被要求變更行政行為。因此，程序合法是食品安全從嚴執(zhí)法的應(yīng)有之義。程序合法要做到以下三點：
第一，依法履職，既要避免不作為，又要做到不越權(quán)。行政機關(guān)對行政相對人作出的行政行為，必須有充分的法律依據(jù)，且屬于本機關(guān)的職責(zé)范圍，制定規(guī)范性文件應(yīng)當(dāng)遵循“與上位法不抵觸”“不增設(shè)相對人義務(wù)”等原則，否則不能作為監(jiān)管執(zhí)法的依據(jù)。
第二，按照法定程序開展監(jiān)管執(zhí)法行為?！缎姓幜P法》《行政強制法》等法律法規(guī)對執(zhí)法程序作出了明確規(guī)定，如行政執(zhí)法需要兩名執(zhí)法人員同時進行，并要求執(zhí)法人員出示執(zhí)法證件、告知相對人權(quán)利義務(wù)等，同時對案件核審、集體討論、行政處理告知、處罰公示等程序作出規(guī)定。
第三，要保障當(dāng)事人陳述申辯和申請救濟的權(quán)利。作出行政處罰決定前，必須聽取當(dāng)事人的陳述申辯，對當(dāng)事人有證據(jù)支持的合理抗辯理由，應(yīng)當(dāng)予以采信。同時，應(yīng)當(dāng)告知當(dāng)事人其享有的提起行政復(fù)議和行政訴訟的權(quán)利。
