編者按
近日，最高人民法院印發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步保護(hù)和規(guī)范當(dāng)事人依法行使行政訴權(quán)的若干意見》，提出要“嚴(yán)格規(guī)制惡意訴訟和無理纏訴等濫訴行為”，這意味著“職業(yè)投訴舉報(bào)人”的一些惡意投訴行為將被制約。而與“職業(yè)投訴舉報(bào)人”息息相關(guān)的懲罰性賠償制度，也再度引起社會(huì)關(guān)注。本文就懲罰性賠償制度對食品安全監(jiān)管發(fā)揮的作用進(jìn)行分析梳理并提出積極建議，供交流參考。
近日，廣西南寧市中級人民法院審結(jié)一起網(wǎng)絡(luò)購物合同糾紛二審案，一男子在網(wǎng)上買到不符合食品安全標(biāo)準(zhǔn)的食品獲十倍賠償。自2009年版《食品安全法》首次提出懲罰性賠償制度后，主動(dòng)對食品違法行為進(jìn)行投訴舉報(bào)的消費(fèi)者越來越多。新修訂《食品安全法》對懲罰性賠償制度的內(nèi)容增加了“損失三倍的賠償金”和“賠償?shù)慕痤~不足一千元的，為一千元”的條款。針對標(biāo)簽、說明書還作出了免賠規(guī)定，即“食品的標(biāo)簽、說明書存在不影響食品安全且不會(huì)對消費(fèi)者造成誤導(dǎo)的瑕疵的除外”。不可否認(rèn)，懲罰性賠償對食品安全監(jiān)管起到了非常重要的促進(jìn)作用，然而，隨著“職業(yè)投訴舉報(bào)人”隊(duì)伍日漸龐大，懲罰性賠償制度的弊端也顯現(xiàn)出來。筆者從近兩年來新修訂《食品安全法》的實(shí)施情況分析，認(rèn)為這一法律制度在制度實(shí)施的客觀收效、對食品安全監(jiān)管的影響等方面都存在正負(fù)收益。
加大違法成本 實(shí)現(xiàn)社會(huì)共治
懲罰性賠償制度實(shí)施的客觀收效正收益主要表現(xiàn)為：
一是加大了部分食品安全違法行為的違法成本。食品安全問題屢禁不止的原因之一就在于一段時(shí)期內(nèi)該領(lǐng)域的違法成本過低。隨著市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，部分市場主體受利益驅(qū)使，為追求經(jīng)濟(jì)利益而不擇手段，生產(chǎn)假冒偽劣甚至有毒有害食品，嚴(yán)重侵害了消費(fèi)者的生命健康權(quán)益，而在這種最惡劣侵權(quán)的場景下，按照一般的賠償制度，消費(fèi)者得到的賠償數(shù)額不大，違法者為其違法行為付出的成本較低，對防止違法行為再次發(fā)生效果并不明顯。而懲罰性賠償制度可以通過提高賠償額度，擠壓生產(chǎn)者和經(jīng)營者的非法牟利空間，使其不僅難獲收益，還要為違法行為付出慘痛代價(jià)，可以有效增加違法成本，減少食品安全事故發(fā)生，同時(shí)回應(yīng)社會(huì)各界關(guān)于加大食品安全違法成本的要求。
二是在一定程度上促進(jìn)行政監(jiān)管執(zhí)法水平提高。懲罰性賠償制度的建立具有私人獲得超額利益的可能，在利益的鼓勵(lì)和驅(qū)動(dòng)下，存在更多人監(jiān)督食品安全領(lǐng)域違法行為的預(yù)期。更多消費(fèi)者的監(jiān)督可以形成多元社會(huì)力量參與的食品安全社會(huì)共治格局，從而促進(jìn)行政監(jiān)管機(jī)關(guān)執(zhí)法的有效性、高效性。
趨利目的明顯 初衷未能實(shí)現(xiàn)
懲罰性賠償制度實(shí)施的客觀收效負(fù)收益主要表現(xiàn)為：
首先，吸引消費(fèi)者積極參與食品安全監(jiān)管的目的并未實(shí)現(xiàn)。懲罰性賠償制度的出臺(tái)曾一度掀起消費(fèi)者舉報(bào)食品違法行為的熱潮，但是近年來，在相關(guān)部門的投訴舉報(bào)受理工作中，發(fā)現(xiàn)了一類與普通舉報(bào)人舉報(bào)目的、方式、方法都迥異的“職業(yè)舉報(bào)人”，他們通過投訴舉報(bào)，提供線索，以期牟利。這種現(xiàn)象的存在亦有利弊。其利在于，“職業(yè)舉報(bào)人”的存在有助于增強(qiáng)“打假”效果，促進(jìn)食品生產(chǎn)經(jīng)營企業(yè)行為規(guī)范，推進(jìn)行政監(jiān)管部門執(zhí)法工作；弊端在于，舉報(bào)人越發(fā)呈現(xiàn)出趨利性特點(diǎn)，一部分人為了獲得回報(bào)而吹毛求疵的做法使得行政成本劇增，大量監(jiān)管資源被濫用。尤其是他們并不真正站在消費(fèi)者的立場，反而希望出現(xiàn)更多的食品安全問題，以便其舉報(bào)獲利。
其次，近年來懲罰性賠償聚焦于“標(biāo)簽”問題，對風(fēng)險(xiǎn)度更高的質(zhì)量安全問題關(guān)注甚少。實(shí)踐中，由于檢驗(yàn)程序復(fù)雜、檢測費(fèi)用較高，消費(fèi)者不愿自行對風(fēng)險(xiǎn)度較高的食品進(jìn)行檢驗(yàn)。而食品標(biāo)簽上的信息直觀、清晰，消費(fèi)者可以快速判斷是否存在瑕疵，因而可以快速得到賠償，故消費(fèi)者對食品安全的監(jiān)督多集中在風(fēng)險(xiǎn)較小的“標(biāo)簽”問題中，對維護(hù)食品安全并無較大促進(jìn)。
鼓勵(lì)公眾參與 違法線索增加
對食品安全監(jiān)管影響的正收益主要為：
一是促進(jìn)執(zhí)法水平提高。一方面，該制度的引用和推廣起到了鼓勵(lì)個(gè)人訴訟的作用，公眾主動(dòng)發(fā)現(xiàn)問題，在一定程度上彌補(bǔ)了行政機(jī)關(guān)信息發(fā)現(xiàn)能力的不足，有效節(jié)約了寶貴的行政執(zhí)法資源，提高行政執(zhí)法效率；另一方面，個(gè)人基于利益提起訴訟的行為，促使原本沒有動(dòng)力學(xué)習(xí)食品安全相關(guān)知識(shí)的消費(fèi)者逐漸熟悉掌握了食品安全科學(xué)和法律知識(shí)，對行政執(zhí)法的監(jiān)督力度不斷加大。
二是“標(biāo)簽”類違法行為逐步減少。如前所述，食品安全違法案件中，“標(biāo)簽”違法類最易被發(fā)現(xiàn)，也是被“職業(yè)舉報(bào)人”投訴舉報(bào)最多的事項(xiàng)之一。近年來，標(biāo)簽類違法案件線索大幅增加，這也督促企業(yè)的標(biāo)簽違法行為逐步減少。
消耗監(jiān)管力量 法條理解偏差
對食品安全監(jiān)管影響的負(fù)收益主要為：
一是調(diào)解訴求弱化行政監(jiān)管。懲罰性賠償制度建立后，違法經(jīng)營者對懲罰性條款往往存在抵觸情緒，不情愿主動(dòng)賠償消費(fèi)者損失，消費(fèi)者常常需要通過訴訟的方式維權(quán)。由于訴訟時(shí)間成本較高、手續(xù)復(fù)雜，而消費(fèi)者協(xié)會(huì)調(diào)解的維權(quán)成本較低，程序較為簡單，更有利于獲得賠償。因此，消費(fèi)者向行政部門、消協(xié)投訴的案件明顯增多。這在一定程度上加劇了行政執(zhí)法的被動(dòng)性和滯后性，弱化了行政監(jiān)管。
二是對懲罰性賠償?shù)姆ǘㄇ疤?ldquo;不符合食品安全標(biāo)準(zhǔn)”的不同理解導(dǎo)致大量問題出現(xiàn)。首先，食品安全標(biāo)準(zhǔn)仍不完備。懲罰性賠償適用的客觀要件是食品生產(chǎn)經(jīng)營者有生產(chǎn)或經(jīng)營“不符合食品安全標(biāo)準(zhǔn)”食品的行為。因此，完善的食品安全標(biāo)準(zhǔn)是懲罰性賠償適用的前提。但目前我國食品安全標(biāo)準(zhǔn)仍有缺漏。其次，對“食品安全標(biāo)準(zhǔn)”認(rèn)識(shí)不清。例如：將“不符合食品安全標(biāo)準(zhǔn)”的外延擴(kuò)大化，認(rèn)為違法行為即是“不符合食品安全標(biāo)準(zhǔn)”行為；將食品安全企業(yè)標(biāo)準(zhǔn)或國家部委的規(guī)范性文件視為“食品安全標(biāo)準(zhǔn)”等。第三，懲罰性賠償制度與“調(diào)解”的疊加為“尋租”違法違紀(jì)行為提供了可能性。具體可能表現(xiàn)為，執(zhí)法人員以“調(diào)解”為途徑，串通“職業(yè)舉報(bào)人”，與被舉報(bào)的生產(chǎn)經(jīng)營者進(jìn)行協(xié)商，以行政處罰為條件，使其接受等于或低于“十倍賠償”的賠償數(shù)額。這種可能性不僅玷污了法律的公平公正，還誤導(dǎo)了經(jīng)營者，使其產(chǎn)生投機(jī)心理。不僅不能威懾不法行為人，發(fā)揮教育大眾、以儆效尤的功效，還與維護(hù)消費(fèi)者合法權(quán)利的目的背道而馳，嚴(yán)重傷害了執(zhí)法部門的公正與威嚴(yán)。
公式
盡快明確“食品安全標(biāo)準(zhǔn)”的法定概念、范圍和作用。
食品安全標(biāo)準(zhǔn)是判斷能否適用懲罰性賠償制度的法定依據(jù)。首先，應(yīng)盡快通過法律解釋、標(biāo)準(zhǔn)制定部門的行政解釋等方式明確“食品安全標(biāo)準(zhǔn)”的法定概念，并保持食品安全標(biāo)準(zhǔn)的內(nèi)在一致性；其次，進(jìn)一步明確食品安全標(biāo)準(zhǔn)概念的范圍。新修訂《食品安全法》規(guī)定了食品安全標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)當(dāng)包括的具體內(nèi)容，但并未清晰明確地表達(dá)“強(qiáng)制性”是指法律和行政強(qiáng)制力的本質(zhì)特征。因此，應(yīng)有針對性地完善這方面的食品安全標(biāo)準(zhǔn)范圍。
明確食品安全監(jiān)管部門的“非調(diào)解”職責(zé)，消除“以調(diào)代罰”甚至共同“尋租”的問題。
行政調(diào)解制度的作用不言而喻，但是應(yīng)當(dāng)“科學(xué)界定范圍”。對不適合行政調(diào)解的民事糾紛進(jìn)行排除。懲罰性賠償類糾紛即屬此類。如果只是一味通過行政權(quán)調(diào)解了結(jié)此類糾紛，必將造成一些負(fù)面影響：一則可能違背當(dāng)事人的真實(shí)意愿；二則可能會(huì)引發(fā)公權(quán)力過分干預(yù)民事活動(dòng)，引起權(quán)力尋租。懲罰性賠償本質(zhì)上是一種私主體間的民事賠償，因此應(yīng)更多強(qiáng)調(diào)私主體間的自愿、平等解決，公權(quán)力的過分干預(yù)可能會(huì)打破這種平衡。懲罰性賠償制度的目的在于通過高額的賠償來倒逼食品生產(chǎn)經(jīng)營者重視食品安全，從而更好地維護(hù)消費(fèi)者的權(quán)益。如果過分依賴于行政調(diào)解則會(huì)影響這一制度功能和目的的實(shí)現(xiàn)。
