中國(guó)人民大學(xué)公共管理學(xué)院教授劉鵬分析了此次改革的三個(gè)主要背景：一是基于大市場(chǎng)監(jiān)管的市場(chǎng)監(jiān)管綜合改革的推行；第二是要加快完善統(tǒng)一權(quán)威的監(jiān)管體制；第三個(gè)則是大部分基層地區(qū)已經(jīng)開始的市場(chǎng)監(jiān)管執(zhí)法綜合體制改革。
“我們對(duì)改革的理解不要停留在機(jī)構(gòu)拆分、合并、重組的狹隘視角，更不存在‘誰(shuí)并入誰(shuí)’的問題，而是國(guó)家治理現(xiàn)代化背景下的機(jī)構(gòu)范式革新。”
“撤銷食藥監(jiān)總局、成立大市場(chǎng)監(jiān)管總局、獨(dú)立藥監(jiān)局”——成為新一輪機(jī)構(gòu)改革方案中最受關(guān)注的變化之一。
盡管國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案2018年3月13日才公布，但之前，坊間熱議已久。上午9時(shí)，十三屆全國(guó)人大一次會(huì)議舉行第四次全體會(huì)議，聽取全國(guó)人大常委會(huì)關(guān)于監(jiān)察法草案的說(shuō)明、國(guó)務(wù)院關(guān)于國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案的說(shuō)明。
關(guān)于食品藥品領(lǐng)域的監(jiān)管體制進(jìn)行了徹底改革——不再保留國(guó)家食品藥品監(jiān)督管理總局；組建國(guó)家藥品監(jiān)督管理局（以下簡(jiǎn)稱國(guó)家藥監(jiān)局），由國(guó)家市場(chǎng)監(jiān)督管理總局管理。
“考慮到藥品監(jiān)管的特殊性，單獨(dú)組建國(guó)家藥品監(jiān)督管理局，由國(guó)家市場(chǎng)監(jiān)督管理總局管理。市場(chǎng)監(jiān)管實(shí)行分級(jí)管理，藥品監(jiān)管機(jī)構(gòu)只設(shè)到省一級(jí)，藥品經(jīng)營(yíng)銷售等行為的監(jiān)管，由市縣市場(chǎng)監(jiān)管部門統(tǒng)一承擔(dān)。”受國(guó)務(wù)院委托，國(guó)務(wù)委員王勇在會(huì)上作關(guān)于國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案的說(shuō)明。
2018年3月13日，北京，十三屆全國(guó)人大一次會(huì)議在人民大會(huì)堂舉行第四次全體會(huì)議。（視覺中國(guó)/圖）
為何成立大市場(chǎng)監(jiān)管？
議案甫一公布，先前業(yè)界揣測(cè)的“大市場(chǎng)—大健康”（即藥品回衛(wèi)生、食品歸市場(chǎng)）的方案落空。從格局上看，改革采取了“大市場(chǎng)—專藥品”的模式。
“本輪食品藥品監(jiān)管機(jī)構(gòu)改革真正體現(xiàn)頂層設(shè)計(jì)，超脫部門搞改革，超越監(jiān)管看安全，是新時(shí)代的新氣象。”長(zhǎng)期關(guān)注機(jī)構(gòu)改革的國(guó)家行政學(xué)院副教授胡穎廉評(píng)價(jià)。
中國(guó)人民大學(xué)公共管理學(xué)院教授劉鵬則對(duì)南方周末記者分析了此次改革的三個(gè)主要背景：一是基于大市場(chǎng)監(jiān)管的市場(chǎng)監(jiān)管綜合改革的推行；第二是要加快完善統(tǒng)一權(quán)威的監(jiān)管體制；第三個(gè)則是大部分基層地區(qū)已經(jīng)開始的市場(chǎng)監(jiān)管執(zhí)法綜合體制改革。
“三種背景的綜合與互動(dòng)形成了這次改革的結(jié)果，即一方面整合了多個(gè)跟市場(chǎng)監(jiān)管有關(guān)部門的職權(quán)，另一方面又保留了國(guó)家藥品監(jiān)督管理局的相對(duì)獨(dú)立地位，可謂合中有分。”劉鵬說(shuō)。
2013年啟動(dòng)的上一輪食藥監(jiān)管機(jī)構(gòu)改革，組建了國(guó)家食品藥品監(jiān)督管理總局，將食品安全辦的職責(zé)、食品藥品監(jiān)管局的職責(zé)、質(zhì)檢總局的生產(chǎn)環(huán)節(jié)食品安全監(jiān)督管理職責(zé)、工商總局的流通環(huán)節(jié)食品安全監(jiān)督管理職責(zé)加以整合，已經(jīng)邁出了大部制監(jiān)管的重要一步。自此之后，“九龍治水”的食品安全監(jiān)管體制發(fā)生本質(zhì)改觀。
然而，政策推行在實(shí)際操作中困難重重，五年過去，國(guó)家層面的改革在地方上出現(xiàn)了多種模式。
南方周末記者長(zhǎng)期追蹤各地改革的落實(shí)情況，發(fā)現(xiàn)因?yàn)榫幹?、人員、財(cái)力等約束，多地?zé)o力單設(shè)食藥監(jiān)管機(jī)構(gòu)，目前將近70%的縣級(jí)政府選擇了綜合執(zhí)法改革，將食藥、工商、質(zhì)監(jiān)綜合成一個(gè)統(tǒng)一的市場(chǎng)監(jiān)管局。
此次國(guó)家層面的改革吸收了基層綜合改革的經(jīng)驗(yàn)，被學(xué)者們稱為是典型的“地方影響中央”——地方改革成為直接影響了中央改革的方案選擇，是對(duì)現(xiàn)階段基層監(jiān)管部門沖擊最小的一種改革方案。
胡穎廉也有同感：“一方面是食品安全問責(zé)壓力，另一方面是機(jī)構(gòu)改革的動(dòng)力，于是整合職能相近的市場(chǎng)監(jiān)管部門成為地方政府在政策過程中的理性選擇。”此外，對(duì)于國(guó)家來(lái)說(shuō)，這是在目前市縣普遍采取市場(chǎng)監(jiān)管綜合執(zhí)法的前提下，用“小折騰”獲取“大紅利”的方案，一定程度上有利于監(jiān)管統(tǒng)一性。
大市場(chǎng)監(jiān)管將提高行政效率
從此次改革來(lái)看，大市場(chǎng)監(jiān)管“比想象中的更大了”，不僅將工商、質(zhì)監(jiān)、食藥監(jiān)的職能囊括其中，還將發(fā)改委的價(jià)格監(jiān)督檢查與反壟斷執(zhí)法職責(zé)、商務(wù)部的經(jīng)營(yíng)者集中反壟斷執(zhí)法以及國(guó)務(wù)院反壟斷委員會(huì)辦公室等職責(zé)整合，成為事實(shí)意義上的一個(gè)綜合的市場(chǎng)監(jiān)管機(jī)構(gòu)。
優(yōu)勢(shì)十分明顯。國(guó)家行政學(xué)院教授汪玉凱接受采訪時(shí)表示，這樣的改革使市場(chǎng)形成一個(gè)“拳頭”，形成一種合力，有利于加強(qiáng)對(duì)市場(chǎng)的監(jiān)管。“老百姓對(duì)食品、藥品安全，以及假冒偽劣現(xiàn)象深惡痛絕，反映非常強(qiáng)烈。如果監(jiān)管機(jī)構(gòu)不能形成合力，職能構(gòu)建不科學(xué)，內(nèi)部還有很多內(nèi)耗，就會(huì)導(dǎo)致非常多的問題。”
劉鵬則說(shuō)，這次改革是歷次市場(chǎng)監(jiān)管體制改革中力度最大的一次，因?yàn)椴粌H僅將傳統(tǒng)的工商、質(zhì)監(jiān)、食藥監(jiān)的三局職能合并，而且將反壟斷、標(biāo)準(zhǔn)化等職能也并入其中，在一定程度上真正實(shí)現(xiàn)了除金融之外的一般性市場(chǎng)監(jiān)管的大統(tǒng)一。改革的優(yōu)勢(shì)在于，今后的市場(chǎng)監(jiān)管將會(huì)更加趨于統(tǒng)一和協(xié)調(diào)，市場(chǎng)監(jiān)管的行政許可和事中事后監(jiān)管環(huán)節(jié)也將會(huì)更加緊密協(xié)調(diào)，監(jiān)管執(zhí)法的成本也將進(jìn)一步降低。
有人看到合并方案擔(dān)心，國(guó)家市場(chǎng)監(jiān)督管理總局會(huì)成為一個(gè)龐大的“巨無(wú)霸”部門。
“從規(guī)模和職能上看，這個(gè)部門確實(shí)會(huì)成為一個(gè)相對(duì)比較大的部門，但此次國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革所組建的一些新的部門規(guī)模和職能都有合并增加的趨勢(shì)，所以也是一個(gè)總的趨勢(shì)。”劉鵬說(shuō)。
事實(shí)上，擬成立的國(guó)家市場(chǎng)監(jiān)督管理總局將合并工商、質(zhì)檢、食藥的全部職能以及發(fā)改、商務(wù)部的部分職能，是坊間熱議多年的“大部制”模式，也是2013年改革前的備選方案。
在政府管理體系里，大部制的特點(diǎn)是把多種內(nèi)容有聯(lián)系的事務(wù)交由一個(gè)部管轄，以最大限度地避免政府職能交叉、政出多門、多頭管理，提高行政效率。輿論對(duì)大部制改革的關(guān)注，已經(jīng)持續(xù)了很長(zhǎng)一段時(shí)間。但作為深入行政體制改革的重要步驟，有學(xué)者認(rèn)為，大部制改革的關(guān)鍵不是最終設(shè)置了哪些部門，而是政府職能的改變。相對(duì)于建立有效有限可問責(zé)的服務(wù)型政府這一最終目標(biāo)，無(wú)論何種形式的大部制都只是手段和過程而已。
正如汪玉凱提出的，將國(guó)家工商行政管理總局、國(guó)家質(zhì)量監(jiān)督檢驗(yàn)檢疫總局、國(guó)家食品藥品監(jiān)督管理總局的職責(zé)“三合一”，整合難度非常大，“整合后的職能是否能夠科學(xué)設(shè)置，內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)如何設(shè)置都是非常關(guān)鍵的，還需要一個(gè)磨合的過程，能不能盡快度過磨合期，使機(jī)構(gòu)正常運(yùn)轉(zhuǎn)，也是不可忽視的問題。”
藥監(jiān)局獨(dú)立有何意義？
值得注意的是，盡管食藥監(jiān)總局的職能被劃入大市場(chǎng)，但仍在其中單設(shè)了藥品監(jiān)督管理局，可以說(shuō)是“合中有專”。
有觀察人士指出，部門融合順利與否，一個(gè)指標(biāo)是“部門官網(wǎng)是否合并，內(nèi)容更新是否及時(shí)”。新一輪改革方案公布后，有心人發(fā)現(xiàn)，自2013年上一輪機(jī)構(gòu)改革后，國(guó)家食藥總局的官網(wǎng)一直沿用原藥監(jiān)局域名（http://www.sda.gov.cn），現(xiàn)在獨(dú)立后更貼切了。
“單設(shè)體現(xiàn)了藥品監(jiān)管的專業(yè)性，保證了藥品監(jiān)管的相對(duì)獨(dú)立性，也是綜合監(jiān)管與專業(yè)監(jiān)管的一種妥協(xié)結(jié)果。”劉鵬說(shuō)。
而在江蘇省南通市藥監(jiān)局副局長(zhǎng)繆寶迎看來(lái)，盡管改革方案對(duì)食藥監(jiān)有很大沖擊，但基本上保證了國(guó)家、省級(jí)食品藥品機(jī)構(gòu)的完整性，省級(jí)藥監(jiān)機(jī)構(gòu)的獨(dú)立和國(guó)家出臺(tái)的藥品監(jiān)管政策思路相吻合，不會(huì)對(duì)體系運(yùn)行有大的沖擊。“地市級(jí)的藥品監(jiān)管要求相對(duì)不像生產(chǎn)研發(fā)那么高，統(tǒng)一監(jiān)管影響不大。”
但因?yàn)閱卧O(shè)的藥監(jiān)局屬于大市場(chǎng)局下屬的二級(jí)局，也有人擔(dān)心，相比較目前的食藥監(jiān)總局的規(guī)格和體系，藥監(jiān)的影響力會(huì)削弱。
劉鵬建議，藥品監(jiān)管局只設(shè)到省級(jí)層面，最好是能夠與國(guó)家藥品監(jiān)管局進(jìn)行垂直管理，同時(shí)要理順省級(jí)藥品監(jiān)督管理局與省以下市場(chǎng)監(jiān)管局的關(guān)系，否則很容易帶來(lái)基層藥品監(jiān)管工作的不便。
高風(fēng)險(xiǎn)領(lǐng)域如何保障？
縱觀全球，盡管各國(guó)的政治體制和監(jiān)管模式不同，但都將食品藥品等健康產(chǎn)品作為特殊商品進(jìn)行監(jiān)管。而市場(chǎng)監(jiān)管部門通常負(fù)責(zé)保護(hù)消費(fèi)者權(quán)益和促進(jìn)公平競(jìng)爭(zhēng)等事務(wù)。
例如，美國(guó)政府設(shè)有監(jiān)管一般市場(chǎng)秩序的聯(lián)邦貿(mào)易委員會(huì)，同時(shí)專門設(shè)置監(jiān)管健康產(chǎn)品的食品藥品監(jiān)管局（FDA）；英國(guó)政府設(shè)立專門的食品標(biāo)準(zhǔn)局以及藥品和健康產(chǎn)品監(jiān)管局，此外專設(shè)公平貿(mào)易辦公室；日本則由厚生勞動(dòng)省監(jiān)管除食用農(nóng)產(chǎn)品之外的食品藥品安全，同時(shí)設(shè)消費(fèi)者廳維護(hù)市場(chǎng)秩序。
因此，本輪改革將食品劃入大市場(chǎng)監(jiān)管，業(yè)界也熱議高風(fēng)險(xiǎn)食品、健康產(chǎn)品如何加強(qiáng)監(jiān)管等問題。
對(duì)此，劉鵬建議，“頂層要專業(yè)，基層要覆蓋”，監(jiān)管力量適當(dāng)下沉，適度擴(kuò)充監(jiān)管隊(duì)伍，同時(shí)保證食品藥品監(jiān)管職能在市場(chǎng)監(jiān)管部門的核心地位和資源比重。在他看來(lái)，食品藥品仍然是市場(chǎng)監(jiān)管的相對(duì)風(fēng)險(xiǎn)較高的領(lǐng)域，希望新總局成立后，能夠?qū)⑹称匪幤繁O(jiān)管的職能予以更加獨(dú)立地體現(xiàn)出來(lái)，特別是特殊食品、藥品、醫(yī)療器械和化妝品等健康類產(chǎn)品的監(jiān)管。
因?yàn)槭乘幈O(jiān)管模式的頻繁改革，不少人將新一輪改革和以往相比較。胡穎廉強(qiáng)調(diào)，需要注意的是，大市場(chǎng)不是大工商，藥品監(jiān)管也并沒有回到2013年之前模式。“我們對(duì)改革的理解不要停留在機(jī)構(gòu)拆分、合并、重組的狹隘視角，更不存在‘誰(shuí)并入誰(shuí)’的問題，而是國(guó)家治理現(xiàn)代化背景下的機(jī)構(gòu)范式革新。”
胡穎廉還在后續(xù)政策落地上給出了自己的三點(diǎn)看法：第一是事權(quán)科學(xué)劃分，基于食品和藥品在產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)、風(fēng)險(xiǎn)類型等方面差異，藥品上市前監(jiān)管權(quán)盡量集中，食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)和藥品經(jīng)營(yíng)銷售日常監(jiān)管權(quán)適當(dāng)下沉；第二是改革因地制宜，可賦予省級(jí)改革自主權(quán)，食品藥品產(chǎn)業(yè)集中的地區(qū)，還是可以允許單獨(dú)設(shè)立食品藥品監(jiān)督管理局；第三是監(jiān)管人員積極性保障，地方機(jī)構(gòu)改革要充分考慮基層一線監(jiān)管執(zhí)法人員訴求和利益，這對(duì)于經(jīng)歷了多輪改革的食藥監(jiān)管人員尤為重要。
