《食品安全法》第一百三十六條規(guī)定：“食品經(jīng)營者履行了本法規(guī)定的進貨查驗等義務(wù)，有充分證據(jù)證明其不知道所采購的食品不符合食品安全標準，并能如實說明其進貨來源的，可以免予處罰，但應(yīng)當依法沒收其不符合食品安全標準的食品；造成人身、財產(chǎn)或者其他損害的，依法承擔賠償責任。”根據(jù)上述規(guī)定，在食品經(jīng)營者符合法定條件時，“可以”適用“免責條款”，而非“必須”適用，法律給予了執(zhí)法人員一定的自由裁量空間。從執(zhí)法目的和基層已有的執(zhí)法實踐看，確有一些情形并不宜適用“免責條款”，或者不適用比適用更有利于執(zhí)法目的的實現(xiàn)。
考察經(jīng)營過程是否存過錯
購進時應(yīng)該發(fā)現(xiàn)未發(fā)現(xiàn) 若涉案食品存在的不符合食品安全標準的情形，屬于憑感官能夠直接辨識或者明顯存在可能影響質(zhì)量的可疑跡象，食品經(jīng)營者在購進時應(yīng)該發(fā)現(xiàn)而沒有發(fā)現(xiàn)的，不宜適用“免責條款”。此種情況下，有可能當事人能夠提供購進時“不知道”食品不符合食品安全標準的證據(jù)，但應(yīng)該知道而不知道，只能說明購進時質(zhì)量驗收未達到規(guī)定要求。比如通過包裝可以察覺到的霉變、變色、異物，包裝破損、變形，手感異樣，嗅有異味，冷凍食品已經(jīng)解凍，冷藏食品常溫儲運，以及通過標簽可以發(fā)現(xiàn)的其他違反規(guī)定的行為。
經(jīng)營時應(yīng)該發(fā)現(xiàn)未發(fā)現(xiàn) 在購進涉案食品進行質(zhì)量驗收時未發(fā)現(xiàn)質(zhì)量安全問題，但在儲存和銷售期間，出現(xiàn)了憑感官能夠直接發(fā)現(xiàn)而沒有發(fā)現(xiàn)的不符合食品安全標準的情形。食品經(jīng)營者在經(jīng)營食品的過程中，應(yīng)該發(fā)現(xiàn)安全質(zhì)量問題而未發(fā)現(xiàn)，無論出現(xiàn)質(zhì)量問題是否與供貨方有關(guān)，最終導(dǎo)致不合格食品得以銷售的事實，違反了相關(guān)法律規(guī)定。此種情形屬于經(jīng)營過程中管理不善，經(jīng)營者應(yīng)當承擔相應(yīng)責任，不宜適用“免責條款”。
同時違反其他法律規(guī)定 食品經(jīng)營者經(jīng)營不符合食品安全標準的食品，同時違反了其他法律法規(guī)的規(guī)定，可以適用其他法律規(guī)定給予行政處罰的，不宜適用“免責條款”。如食品經(jīng)營者經(jīng)營不符合食品安全標準食品期間，許可證已經(jīng)失效；涉案食品超過了保質(zhì)期仍在銷售；涉案食品超出了經(jīng)營者經(jīng)營許可證核準的經(jīng)營范圍等。
未按標簽注明條件儲存 未按標簽標注的儲存條件放置食品，但并未出現(xiàn)感官可以直接辨識，或者可能導(dǎo)致不符合食品安全標準的可疑跡象，后經(jīng)抽檢不符合食品安全標準的情形。這種情形雖然不能排除供貨方的原因，但經(jīng)營者未按標簽標注的儲存條件放置食品，其已無法證明導(dǎo)致涉案食品不符合食品安全標準與儲存條件不符合規(guī)定之間不存在因果關(guān)系。若此時適用“免責條款”，與“免責條款”的立法原意和執(zhí)法目的背道而馳。
“免責”適用需多方位考量
筆者認為，是否適用“免責條款”，執(zhí)法人員除了要判斷食品經(jīng)營者是否符合法定的免責條件，還應(yīng)綜合考量“免責條款”的適用是否有利于食品安全監(jiān)管，是否有利于增強行政相對人的守法意識，對適用的利弊進行多方位、多層面的利弊考量。
當事人是否守法經(jīng)營、履行法定義務(wù)的一貫表現(xiàn)，是考量是否適用“免責條款”的重要因素。如果當事人一直合法合規(guī)經(jīng)營，自覺嚴格地履行法定義務(wù)，并未曾因違法違規(guī)行為受到責令改正和行政處罰，只是經(jīng)營的食品偶爾出現(xiàn)一次不符合食品安全標準的情況，且符合“免責條款”的適用條件，可以考慮適用“免責條款”，免予行政處罰。反之，若當事人經(jīng)營管理混亂，時常因違法違規(guī)行為受到責令改正或行政處罰，或短時間內(nèi)經(jīng)營的食品出現(xiàn)多次不符合食品安全標準的情形，即便涉案食品符合免予處罰的條件，也應(yīng)當謹慎適用“免責條款”。
當事人經(jīng)營不符合食品安全標準的行為被發(fā)現(xiàn)后，以怎樣的態(tài)度認識對待其行為，是否配合執(zhí)法機關(guān)的調(diào)查，也應(yīng)當是是否適用“免責條款”考慮的因素。當事人是主動配合調(diào)查，認真查找原因，采取下架、召回等積極措施改正錯誤、挽回影響、減輕危害，還是阻撓檢查、對抗執(zhí)法、隱瞞事實、偽造證據(jù)，以消極的態(tài)度拖延應(yīng)付。不同的態(tài)度，不同的行為方式，本身也是履行法定義務(wù)的一種表現(xiàn)形式。執(zhí)法人員在當事人極不配合的情況下，即便獲取了當事人符合免予行政處罰條件的證據(jù)材料，是否宜適用“免責條款”也當審慎決定。
當事人經(jīng)營不符合食品安全標準食品的行為有沒有產(chǎn)生不良后果，對食用涉案食品的人群有沒有造成人身傷害，有沒有引發(fā)強烈的社會反應(yīng)、負面輿情和群體性事件，也是對是否適用“免責條款”的重要考量。如果危害后果比較嚴重，社會反映強烈，引發(fā)群體性事件，在較長的時間、較大的范圍內(nèi)成為社會高度關(guān)注的熱點，政府多部門甚至司法機關(guān)介入的情況下，再堅持適用“免責條款”，將不利于社會矛盾的化解和輿情的平息。因此，當勢態(tài)的演變已經(jīng)超出《食品安全法》等法律法規(guī)調(diào)整范圍的時候，需要有清醒的政治意識和責任擔當。
對適用“免責條款”可能產(chǎn)生的后果進行預(yù)判，是否有利于監(jiān)管，是否會出現(xiàn)與“免責條款”的立法目的相背離的后果，產(chǎn)生不利于監(jiān)管的社會影響、負面輿情，或者增大執(zhí)法風險，均應(yīng)當在適用“免責條款”前進行預(yù)判。預(yù)判的結(jié)果為是否適用“免責條款”提供參考，當弊大于利時，應(yīng)謹慎選擇。
（作者單位：江蘇省淮安市食品藥品監(jiān)管局）
編 后
“‘免責條款’適用探討”系列至本期結(jié)束?！妒称钒踩ā分械?ldquo;免責條款”是修法中的亮點之一，該條款的適用在執(zhí)法實踐中存在爭議，甚至執(zhí)法“遇冷”，本系列稿件從多個角度對“免責條款”的理解與適用進行了深入探討，以期為行政執(zhí)法提供借鑒。本版將持續(xù)關(guān)注執(zhí)法中的難點熱點問題，希望廣大讀者繼續(xù)關(guān)注，并不吝賜稿。
