近日，廣東“假鹽”系列公益訴訟結(jié)案，法院判令被告承擔(dān)違法銷售價(jià)款10倍的懲罰性賠償——超過140萬元。這是消協(xié)組織關(guān)于公益訴訟的賠償性請(qǐng)求首次獲得法院支持。
廣東假鹽系列公益訴訟始于2017年。2017年10月，廣東省消委會(huì)向廣州市中級(jí)人民法院提起四宗消費(fèi)民事公益訴訟。經(jīng)調(diào)查，彭某勝等7人將違規(guī)生產(chǎn)的非碘鹽冒充碘鹽銷售，廣東省消委會(huì)請(qǐng)求判令被告承擔(dān)違法銷售價(jià)款10倍的懲罰性賠償金1480243.4元。
今年10月，四案迎來收尾：合共判懲罰性賠償金額131.4萬余元（抵扣刑事罰金16.6萬余元）。
廣東假鹽案是首例獲得“懲罰性賠償”的消費(fèi)公益訴訟，意味著消費(fèi)公益訴訟迎來制度創(chuàng)新。此前，消協(xié)提起的公益訴訟多以違法經(jīng)營(yíng)者整改、賠禮道歉告終，從未涉及經(jīng)濟(jì)賠償。此次勝訴因此被評(píng)價(jià)為“推動(dòng)我國公益訴訟進(jìn)入高級(jí)階段”。
不過，自2014年新消法賦予消協(xié)公益訴訟主體資格以來，各地消協(xié)4年來僅提起14起公益訴訟，探索之路走得并不輕松，在克服資金匱乏、取證障礙、推動(dòng)制度創(chuàng)新方面仍前路漫漫。
消費(fèi)公益訴訟獲賠難
2014年3月15日，全國人大修訂后的《消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法》正式實(shí)施，這一被外界稱作“新消法”的新版法律提出，“對(duì)侵害眾多消費(fèi)者合法權(quán)益的行為，中國消費(fèi)者協(xié)會(huì)以及在省、自治區(qū)、直轄市設(shè)立的消費(fèi)者協(xié)會(huì)，可向人民法院提起訴訟。”——消協(xié)組織提起公益訴訟的主體資格由此誕生。
所謂消費(fèi)公益訴訟，顧名思義是出于保障消費(fèi)者權(quán)益這一公益目的發(fā)起的訴訟，它保護(hù)的是眾多不特定而不僅是特定消費(fèi)者的權(quán)利。以廣州假鹽案為例，一位購買了假鹽的消費(fèi)者，很少留下購物憑證，也只有微乎其微的可能性，會(huì)為了幾塊錢的商品去打一場(chǎng)曠日持久、花費(fèi)不菲的官司。用中國人民大學(xué)法學(xué)院教授劉俊海的話說，這是“為了追回一只雞、必須殺掉一頭牛”的個(gè)體維權(quán)困境。而公益訴訟賦予了消協(xié)代表眾多消費(fèi)者將違法企業(yè)送上法庭的資格，被業(yè)內(nèi)認(rèn)為是消協(xié)的“終極技”。
但現(xiàn)實(shí)并不盡如人意。
自2014年消費(fèi)公益訴訟誕生起直到2016年，浙江、上海、江蘇等地方消協(xié)和中消協(xié)都曾提起過訴訟，然而有的未受法院支持，有的審理多年仍沒有結(jié)果，雖然一些案件推動(dòng)了行業(yè)整改和相關(guān)規(guī)范出臺(tái)，但并非正式的法院判決。
2016年，吉林省消費(fèi)者協(xié)會(huì)提起一起“假鹽案”訴訟，與廣東“假鹽系列訴訟”十分相似，被告也是銷售假冒食鹽，消協(xié)也接到當(dāng)?shù)貦z察院的建議書。根本不同在于，這次勝訴結(jié)果是“被告進(jìn)行公開道歉”。
吉林“假鹽案”是我國首例勝訴的消費(fèi)公益訴訟，但以賠禮道歉告終的勝訴有多大威懾力，卻是無法回避的現(xiàn)實(shí)問題。
中國人民大學(xué)法學(xué)院教授、中國民事訴訟法學(xué)研究會(huì)副會(huì)長(zhǎng)肖建國提出，企業(yè)之所以甘冒違法風(fēng)險(xiǎn)，正是由于非法利益的龐大，這一數(shù)額刨除行政罰款和刑事罰金后也仍然可觀。如果消費(fèi)公益訴訟止步于賠禮道歉，起不到真正的威懾效果。
“我們也和檢察院討論過懲罰性賠償，但不管在法律層面還是后續(xù)處理層面，都涉及太多問題，很難操作。”吉林省消協(xié)投訴與法律事務(wù)部劉亞軍曾全程參與此案，他坦言，在當(dāng)時(shí)缺乏經(jīng)驗(yàn)借鑒，純屬摸著石頭過河的情況下，他們選擇這一起典型、明確、易于操作的案件，試水的目的要大于懲戒。
放眼全國，無論是浙江省的首例訴訟，還是上海、江蘇、吉林等在公益訴訟上有所嘗試的地區(qū)，其訴求都限定在司法解釋明確規(guī)定的范圍內(nèi)，最后結(jié)果也往往以賠禮道歉或整改、和解告終。所謂明確規(guī)定的范圍，是《最高人民法院關(guān)于審理消費(fèi)民事公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》（以下簡(jiǎn)稱《司法解釋》）所指出的：原告在消費(fèi)民事公益訴訟案件中，請(qǐng)求被告承擔(dān)停止侵害、排除妨礙、消除危險(xiǎn)、賠禮道歉等民事責(zé)任的，人民法院可予支持。
換言之，消費(fèi)公益訴訟被賦予的請(qǐng)求類型離現(xiàn)實(shí)期待差距不小。
“死磕”懲罰性賠償
這種差距，是廣東省消委會(huì)“死磕”懲罰性賠償?shù)拈_始。
但凡是突破現(xiàn)有條框的嘗試，都不會(huì)太順利。
“假鹽案”之前，廣東省消委會(huì)還提起過“毒豬肉案”公益訴訟。
2015年8月，深圳市抓獲對(duì)豬肉噴灑或浸泡有毒有害液體后進(jìn)行銷售的20名犯罪嫌疑人。2017年3月，廣東省消委會(huì)向深圳市中級(jí)人民法院提起公益訴訟，請(qǐng)求法院判令20名嫌疑人承擔(dān)賠償金1006.2萬元。一審未得到法院支持。
“（假鹽案）在廣州打贏了，（毒豬肉案）在深圳沒有，這就能看出懲罰性賠償?shù)臓?zhēng)議有多大。”肖建國介紹，在學(xué)術(shù)界，消費(fèi)民事公益訴訟中的懲罰性賠償也引起過爭(zhēng)議，一些專家認(rèn)為，民法的損害賠償是以填補(bǔ)損害為目標(biāo)，懲罰性賠償?shù)恼?qǐng)求與此目標(biāo)相違背；民訴法、消法、相關(guān)司法解釋中沒有明確規(guī)定，也讓這一訴求面臨“無法可依”的窘境。
“難點(diǎn)就在于沒有明文規(guī)定。不管是侵權(quán)法還是食安法，規(guī)定的主體并不是消協(xié)，而是有合同關(guān)系或者侵權(quán)事實(shí)的點(diǎn)對(duì)點(diǎn)的個(gè)體。”廣東金輪律師事務(wù)所高級(jí)合伙人陳聯(lián)書全程參與了此次公益訴訟，她介紹，法律賦予了被侵權(quán)個(gè)人向施害方索求賠償?shù)臋?quán)利，但并沒有賦予消協(xié)以不特定消費(fèi)群體的“身份”向施害方索取更高額的懲罰性賠償?shù)臋?quán)利。既然法律沒有規(guī)定，法院又如何能判決？
她坦承，雖然提出了激進(jìn)的訴求，內(nèi)部對(duì)案件的勝訴也沒有把握。不過，經(jīng)過一番考慮之后，廣東省消委會(huì)仍決定就“毒豬肉案”提起上訴，并在之后提起“假鹽案”訴訟。
“當(dāng)時(shí)我們互相鼓勵(lì)，哪怕最后維持原判，我們?yōu)榇伺α?。既然有?zhēng)議，就讓大家來評(píng)判，至少在說理上能起到推動(dòng)作用。”陳聯(lián)書回憶，在這些案件的前期準(zhǔn)備工作中，討論與研究占了大頭。他們從民訴法、消法、食安法、侵權(quán)法等相關(guān)法律中找依據(jù)，希望推進(jìn)懲罰性賠償?shù)穆涞亍?/div>
“口子”還是存在?！端痉ń忉尅冯m然沒有明確提及懲罰性賠償，但在停止侵害、排除妨礙等訴求后還有一個(gè)“等”字；而《最高人民法院關(guān)于審理食品藥品糾紛案件適用法律若干問題的規(guī)定》提出，生產(chǎn)不符合安全標(biāo)準(zhǔn)的食品或者銷售明知是不符合安全標(biāo)準(zhǔn)的食品，消費(fèi)者可以主張價(jià)款十倍賠償金，消費(fèi)者協(xié)會(huì)依法提起公益訴訟，也可參照此《規(guī)定》。
這些規(guī)定成為“假鹽案”勝訴并確認(rèn)賠償金額的依據(jù)。
第二條道路“確認(rèn)之訴”
對(duì)于廣東在消費(fèi)公益訴訟上取得的成果，業(yè)界不吝點(diǎn)贊。對(duì)外經(jīng)貿(mào)大學(xué)法學(xué)院教授蘇號(hào)朋認(rèn)為，公益訴訟制度在我國剛剛起步，廣東省消委會(huì)提起的懲罰性賠償之訴，推動(dòng)公益訴訟進(jìn)入高級(jí)階段。中國人民大學(xué)法學(xué)院教授劉俊海指出，這次成果離不開當(dāng)?shù)叵瘯?huì)態(tài)度鮮明、措施有力，也有賴于當(dāng)?shù)貦z察院及法院關(guān)注民生、努力作為。
但“點(diǎn)贊”之后，消費(fèi)公益訴訟的前路仍非一帆風(fēng)順。廣東用一年半時(shí)間磕下懲罰性賠償，相比之下，同樣意在突破既有制度的中消協(xié)似乎走得更艱難。
2016年7月，中消協(xié)就雷沃重工股份有限公司等四被告違法違規(guī)生產(chǎn)銷售正三輪摩托車提起公益訴訟，首次提出請(qǐng)求法院確認(rèn)企業(yè)違法行為構(gòu)成《消法》第五十五條欺詐行為的訴訟請(qǐng)求。
確認(rèn)之訴有別于懲罰性賠償。中消協(xié)法律與理論研究部主任陳劍介紹，廣東的數(shù)起案件中，懲罰性賠償由企業(yè)全部拿出來交給法院，而確認(rèn)之訴則請(qǐng)求法院對(duì)企業(yè)違法行為性質(zhì)進(jìn)行確認(rèn)，從而使消費(fèi)者可以依據(jù)有關(guān)3倍賠償?shù)姆梢?guī)定提起個(gè)案訴訟獲得賠償。如果確認(rèn)之訴通過，意味著消費(fèi)者獲得賠償將更加便利。
陳劍稱，懲罰性賠償在特定情形下的直接請(qǐng)求與違法行為的確認(rèn)之訴是消協(xié)組織希望推進(jìn)的兩條制度創(chuàng)新之路。在此前的論證中，一致認(rèn)為后者條件更加成熟，一是理論建設(shè)更加完善，二是資金流向明確，三是這一訴訟模式在日本、巴西、德國等國已有立法規(guī)定。
饒是如此，這一案也打得舉步維艱。
據(jù)此前公布的信息，北京市第四中級(jí)人民法院受理該案后，被告多次向法院申請(qǐng)延期舉證，其間，中消協(xié)在繼續(xù)取證的同時(shí)與雷沃重工進(jìn)行了四次會(huì)談。雷沃重工雖然表示已停止生產(chǎn)銷售違法違規(guī)的正三輪摩托車，但雙方在消除安全風(fēng)險(xiǎn)的方案、確認(rèn)被告行為構(gòu)成欺詐以及應(yīng)承擔(dān)的懲罰性賠償責(zé)任等方面存在較大分歧。
由于多輪溝通未達(dá)一致，中消協(xié)于2017年2月27日向北京市四中院提交了9份補(bǔ)充證據(jù)，其后又提交了多份補(bǔ)充證據(jù)。一年半過去，此案仍在審理中。
資金匱乏制約消費(fèi)公益訴訟
根據(jù)中消協(xié)提供的相關(guān)資料，從2014年到2018年，4年中全國消協(xié)組織提起的消費(fèi)民事公益訴訟僅14例，相比環(huán)境公益訴訟差距明顯。
消費(fèi)公益訴訟面臨幾重“大山”。
資金匱乏是第一道坎。肖建國介紹，消協(xié)提起公益訴訟需要繳納訴訟費(fèi)，如果涉及賠償性訴求，費(fèi)用還要更高，若進(jìn)行到二審又是一筆不小的費(fèi)用。據(jù)媒體報(bào)道，“假豬肉案”耗費(fèi)8萬余元案件受理費(fèi)及4.5萬元律師費(fèi)。在較為成熟的環(huán)保公益訴訟領(lǐng)域已經(jīng)出現(xiàn)這樣的情況，肖建國記得，一家環(huán)保公益組織被要求支付170多萬元的一審費(fèi)用，一審敗訴，二審費(fèi)用也要100多萬元，很大程度上制約了公益訴訟的進(jìn)程。
由于資金等原因，消協(xié)在取證方面也十分受限。肖建國對(duì)中消協(xié)一案有所了解，他透露，這一案件涉及全國多地，意味著工作人員需要前往多個(gè)省份調(diào)集各地相關(guān)部門的處罰信息、銷售部門的賬本記錄、證人證詞，工作量龐大。此外，消協(xié)還需要購買車輛保全證據(jù)、找有資質(zhì)的檢測(cè)機(jī)構(gòu)進(jìn)行檢測(cè)，無一不是高昂的支出。而大部分消協(xié)沒有雄厚的財(cái)力支撐，為了減輕取證困難，不得不依賴法院作出的有罪判決，這無疑限制了訴訟范圍。事實(shí)上，吉林與廣東提起的假鹽案、有毒豬肉案等都是在已有判決及地方檢察院支持的基礎(chǔ)上展開。
像陳聯(lián)書這樣的公益律師在訴訟中發(fā)揮了重要作用，他們提供了近乎免費(fèi)的專業(yè)支持，但免費(fèi)支持并不被專家和消協(xié)內(nèi)部人士看好。“西方國家的團(tuán)體訴訟（公益訴訟）主要由律師召集發(fā)起，為什么那么多？因?yàn)槁蓭熌軓闹蝎@取一定的代理費(fèi)，這是市場(chǎng)化帶來的動(dòng)力。”劉俊海認(rèn)為，依賴律師們的公益心非長(zhǎng)遠(yuǎn)之計(jì)。
“戰(zhàn)力不足”也是消協(xié)面臨的普遍難題。陳劍透露，由于歷史遺留原因，一些消協(xié)組織的訴訟主體資格存在障礙。劉亞軍則介紹，公益訴訟這一領(lǐng)域過于專業(yè)，消協(xié)人手不足，專業(yè)性人士稀缺。僅省級(jí)消協(xié)有資格提起公益訴訟的這一規(guī)定，也限制了公益訴訟的數(shù)量。
公益訴訟制度仍待完善
困難重重，但并非沒有破解之道。
肖建國認(rèn)為，由于尚無規(guī)定，目前廣東選擇將懲罰性賠償所得上繳國庫，這其實(shí)不符合民事訴訟的常規(guī)?？梢詢?yōu)先滿足消費(fèi)者的索賠需要，剩下的成立消費(fèi)公益基金，為消協(xié)的公益訴訟提供資金支持。此外，可以參照檢察機(jī)關(guān)提起訴訟的規(guī)定，對(duì)公益訴訟的訴訟費(fèi)用予以減免，減輕消協(xié)的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)。
劉俊海指出，在當(dāng)前經(jīng)濟(jì)環(huán)境下，地方相關(guān)管理部門應(yīng)該理性看待公益訴訟，不應(yīng)將優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境與優(yōu)化消費(fèi)環(huán)境對(duì)立。
陳劍則希望，在相關(guān)部門為公益訴訟提供證據(jù)支持方面，如能出臺(tái)明確規(guī)定，將降低消協(xié)取證難度。
在訴訟主體資格限制方面，也有地區(qū)嘗試突破禁錮。記者從深圳市消委會(huì)了解到，今年5月，深圳市食品監(jiān)督條例賦予了當(dāng)?shù)叵瘯?huì)對(duì)食品領(lǐng)域提起公益訴訟的資格，目前深圳消委會(huì)已成立專門小組，著手對(duì)一些案例進(jìn)行準(zhǔn)備。
廣東省消委會(huì)也沒有止步于當(dāng)下。前段時(shí)間，該會(huì)再次就食品犯罪問題提起訴訟，首次以仍在實(shí)際經(jīng)營(yíng)的市場(chǎng)主體——深圳市七十九號(hào)漁船餐飲服務(wù)有限公司為被告。目前，深圳市中級(jí)人民法院已受理此案。
提到消費(fèi)公益訴訟的未來，陳劍希望，隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，消協(xié)能獲得更多人力、財(cái)力、行政的支持，有能力提起更多公益訴訟。“現(xiàn)在的進(jìn)展還不盡如人意。我們有13億消費(fèi)者，公益訴訟和每個(gè)人都息息相關(guān)。”
陳聯(lián)書則希望，相關(guān)立法能進(jìn)一步完善，“國家這么大，涉及方方面面，通常法律又是滯后于生活的。我們希望在法律沒有明確規(guī)定、但現(xiàn)狀明顯不公平不合理的時(shí)候，能參照國外一些好的做法，最大限度維護(hù)消費(fèi)者權(quán)益。”
消費(fèi)公益訴訟4年探索之路
2014年3月15日
新《消法》確認(rèn)消協(xié)訴訟主體資格
第四十七條：對(duì)侵害眾多消費(fèi)者合法權(quán)益的行為，中國消費(fèi)者協(xié)會(huì)以及在省、自治區(qū)、直轄市設(shè)立的消費(fèi)者協(xié)會(huì)，可以向人民法院提起訴訟。
2014年12月
首次提出消費(fèi)公益訴訟
浙江省消保委就鐵路實(shí)名制乘客車票遺失強(qiáng)制補(bǔ)票提起公益訴訟，這是消協(xié)組織提起的首例消費(fèi)民事公益訴訟。
2015年7月
首起法院受理的消費(fèi)公益訴訟
上海市消保委就手機(jī)預(yù)裝軟件無法卸載提起公益訴訟，以企業(yè)整改結(jié)束。
2016年7月
首次提出“確認(rèn)之訴”
中消協(xié)就雷沃重工股份有限公司等四被告提起訴訟，首次提出確認(rèn)企業(yè)違法行為構(gòu)成欺詐的確認(rèn)之訴，目前仍在審理中。
2016年8月
首例勝訴的消費(fèi)公益訴訟
吉林省消費(fèi)者協(xié)會(huì)針對(duì)違法銷售不合格食鹽提起請(qǐng)求判令賠禮道歉，該案是首個(gè)法院判決勝訴的公益訴訟案例。
2016年9月
首例公共服務(wù)領(lǐng)域公益訴訟
江蘇省消協(xié)就供用水格式合同違約金過高提起公益訴訟，是全國首例公共服務(wù)領(lǐng)域公益訴訟，以被告整改告終。
2017年3月
首次提出“懲罰性賠償”
廣東省消委會(huì)針對(duì)生產(chǎn)、銷售病、死豬肉行為提起消費(fèi)民事公益訴訟，請(qǐng)求法院判令被告承擔(dān)懲罰性賠償。懲罰性賠償訴請(qǐng)一審未獲法院支持。
2017年10月
“懲罰性賠償”首次獲支持
廣東省消委會(huì)就生產(chǎn)、銷售假鹽行為提起四例公益訴訟，開創(chuàng)全國懲罰性賠償公益訴訟獲法院支持的先河。
2017年12月
首例共享經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域公益訴訟
廣東省消委會(huì)就“小鳴單車”拖欠押金、資金賬戶管理不規(guī)范等系列問題，提起公益訴訟。訴請(qǐng)獲得法院支持，并已申請(qǐng)強(qiáng)制執(zhí)行。
2017年12月
首例個(gè)人信息保護(hù)公益訴訟
江蘇省消保委就手機(jī)APP涉嫌違法獲取消費(fèi)者個(gè)人信息問題提起公益訴訟，以被告整改告終。
2018年5月1日
《深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)食品安全監(jiān)督條例》實(shí)行
食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者侵害眾多消費(fèi)者合法權(quán)益的，市消費(fèi)者委員會(huì)可以向人民法院提起公益訴訟。
