2018年9月27日，國務(wù)院印發(fā)了《關(guān)于在全國推開“證照分離”改革的通知》， “證照分離”改革的實行，有效降低了企業(yè)制度性交易成本，進(jìn)一步破解了“準(zhǔn)入不準(zhǔn)營”問題，為企業(yè)進(jìn)入市場提供了便利。但從“證照分離”視角審視餐飲項目市場準(zhǔn)入，各地仍存在不同程度的餐飲項目“選址不當(dāng)”現(xiàn)象，不僅給經(jīng)營者帶來投資風(fēng)險，也在一定程度上成為市場監(jiān)管的難點問題。
餐飲項目“選址”的相關(guān)規(guī)定
首先，污染大氣環(huán)境的餐飲項目禁止準(zhǔn)入。《大氣污染防治法》規(guī)制附條件餐飲項目的新建、改建、擴(kuò)建，該法作為一部大氣環(huán)境保護(hù)方面的特別法，對公民、法人、其他組織以及行政機(jī)關(guān)具有普遍的約束力，要求餐飲項目必須具備大氣污染防治的特定條件，因此，在市場主體登記時依法需要對“經(jīng)營場所是否合法”進(jìn)行核實、審查，應(yīng)是市場監(jiān)管部門防治大氣污染的法定職責(zé)。餐飲項目“選址不當(dāng)”，可依據(jù)《大氣污染防治法》第81條第2款的規(guī)定不予登記。
其次，“住改商”性質(zhì)的房屋不得作為餐飲經(jīng)營場所。雖然市場主體登記允許申請人將滿足一定條件的住宅用房登記為經(jīng)營場所，但《大氣污染防治法》禁止居民住宅樓作為產(chǎn)生油煙、異味、廢氣的餐飲項目的經(jīng)營場所 ；《江蘇省政府關(guān)于進(jìn)一步放寬市場主體住所（經(jīng)營場所）登記條件的指導(dǎo)意見》對于在城市居民住宅區(qū)內(nèi)從事餐飲、娛樂等容易產(chǎn)生環(huán)境污染的公共服務(wù)行業(yè)，規(guī)定不得登記為經(jīng)營性住所 ；《常州市放寬市場主體住所（經(jīng)營場所）登記條件暫行辦法 》還規(guī)定“未經(jīng)規(guī)劃、國土、建設(shè)等部門批準(zhǔn)的臨時建筑物、危房、違章建筑和文物古跡”等性質(zhì)房屋不得作為市場主體經(jīng)營場所進(jìn)行登記。綜上可知，上述性質(zhì)房屋禁止餐飲項目登記。
“選址不當(dāng)”原因分析
一是餐飲經(jīng)營者法律意識偏低。餐飲業(yè)經(jīng)營者在項目“選址”時，注重經(jīng)營場所的區(qū)域位置優(yōu)勢，而對于餐飲項目經(jīng)營場所的法定要求，知之甚少，尤其是小餐飲經(jīng)營者，獲取法律知識的途徑比較單一。餐飲業(yè)經(jīng)營者對于 “選址”法定要求以及“證照分離”改革政策的知曉度不高，甚至個別經(jīng)營者守法經(jīng)營意識不強(qiáng)，出現(xiàn)先行裝修、違規(guī)經(jīng)營的情形。
二是部門協(xié)同聯(lián)動機(jī)制不暢。由于餐飲項目不屬于《環(huán)境影響評價法》第16條第3款關(guān)于《建設(shè)項目的環(huán)境影響評價分類名錄》規(guī)定中的“建設(shè)項目”，從事餐飲服務(wù)（賓館飯店餐具集中清洗消毒除外）并不需要取得環(huán)境影響評價文件，但對于污染大氣環(huán)境的餐飲項目，生態(tài)環(huán)境部門依法仍然負(fù)有統(tǒng)一監(jiān)督管理的職責(zé)，市場監(jiān)管部門則按照登記職責(zé)審查是否具備大氣污染防治的法定條件，因部門之間在認(rèn)定“專用煙道、相鄰”等條件存在差異，同時缺乏有效溝通協(xié)調(diào)，對有的“選址不當(dāng)”問題未能防患于未然，以致市場準(zhǔn)入、事中監(jiān)管環(huán)節(jié)出現(xiàn)問題。
減少餐飲業(yè)“選址不當(dāng)”現(xiàn)象的對策建議
目前尚無統(tǒng)一規(guī)范的餐飲項目經(jīng)營場所登記審查內(nèi)容、標(biāo)準(zhǔn)和事先告知事項，機(jī)械性登記難以適應(yīng)優(yōu)化營商環(huán)境的多樣化要求，一定程度上可能導(dǎo)致登記審查結(jié)果不一甚至結(jié)果相悖。為盡可能減少餐飲業(yè)“選址不當(dāng)”給經(jīng)營者帶來損失，同時也降低市場監(jiān)管難度，筆者建議如下 ：
一是強(qiáng)化法律宣傳培訓(xùn)。既要準(zhǔn)確界定部門間職責(zé)邊界，厘清證、照的功能和法律關(guān)系，防止相互推諉，又要協(xié)調(diào)統(tǒng)一共同履行防治大氣污染的職責(zé)，確保“證照分離”改革有序推進(jìn)。對社會公眾特別是餐飲業(yè)經(jīng)營者開展精準(zhǔn)普法，擴(kuò)大“證照分離”改革政策的知曉度，及時回應(yīng)社會關(guān)切的餐飲項目“選址”問題。
二是建立事先告知制度。市場監(jiān)管部門按照GB/T 4754—2017《國民經(jīng)濟(jì)行業(yè)分類》規(guī)范登記餐飲業(yè)經(jīng)營范圍，審查經(jīng)營場所是否符合法定要求，建立事先告知“選址不當(dāng)”風(fēng)險制度，明確餐飲服務(wù)“禁入?yún)^(qū)域”，在經(jīng)營者申請登記時即送達(dá)事先告知書，全面告知申請人應(yīng)具備防治大氣污染的特定條件、不得作為經(jīng)營場所的房屋情形及登記要求等事項，著力營造餐飲服務(wù)透明、可預(yù)期的市場準(zhǔn)入環(huán)境。
三是進(jìn)一步完善協(xié)同聯(lián)動機(jī)制。市場監(jiān)管部門與生態(tài)環(huán)境部門進(jìn)一步完善協(xié)同聯(lián)動機(jī)制，按照“統(tǒng)一受理、及時告知”的原則，實施登記申請信息共享互通。生態(tài)環(huán)境部門及時反饋市場主體的經(jīng)營場所是否具備法定條件 ；市場監(jiān)管部門根據(jù)法定條件和程序，對經(jīng)營場所進(jìn)行核實、審查，作出是否準(zhǔn)予登記決定，及時解決“選址不當(dāng)”的問題。兩部門也可以依法律法規(guī)的規(guī)定，對轄區(qū)內(nèi)的商住樓是否適合從事餐飲項目開展調(diào)查研究，建立餐飲業(yè)“負(fù)面清單”地址制度，形成指導(dǎo)性文件向社會公開，便于社會公眾了解“負(fù)面清單”地址范圍，進(jìn)一步提升準(zhǔn)入服務(wù)的效能。
四是切實推進(jìn)社會共治。餐飲項目不僅涉及大氣環(huán)境污染，而且還涉及食品安全，面廣量大，僅依靠市場監(jiān)管部門的監(jiān)管力量 “勢單力薄”，因此，市場監(jiān)管部門應(yīng)轉(zhuǎn)變監(jiān)管理念，在地方政府的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，積極協(xié)調(diào)生態(tài)環(huán)境、城市管理等部門，借助街道社區(qū)網(wǎng)格化管理，創(chuàng)新治理方式，切實推進(jìn)社會共治，對“選址不當(dāng)”現(xiàn)象做到“早發(fā)現(xiàn)、早通報、早處置”。
（作者系江蘇省常州市鐘樓區(qū)市場監(jiān)管局鄭冬青 原文刊載于《市場監(jiān)督管理》半月刊17期）
