2018年3月，江蘇省常熟市市場監(jiān)管局發(fā)現(xiàn)一家食品店經(jīng)營的潤喉糖產(chǎn)品標簽上標注含有蜂膠等成分，標注生產(chǎn)地為中國臺灣。該局經(jīng)調(diào)查核實、集體審議，最終以當事人“生產(chǎn)經(jīng)營添加藥品的食品”為由，對其作出行政處罰。目前該案已結(jié)案，但執(zhí)法人員在本案查處過程中對違法事實的認定、法律條款的適用等方面意見不一致。筆者對此加以分析，為同行查辦此類案件提供思路。
案情回顧
當事人自2015年開始通過實體店和“臺灣×家”淘寶網(wǎng)店從事食品經(jīng)營，銷售產(chǎn)品以中國臺灣生產(chǎn)的日用品和預(yù)包裝食品為主。案發(fā)前，當事人從昆山某貿(mào)易公司購進兩款潤喉糖，其產(chǎn)品標簽上標注的產(chǎn)地為中國臺灣，成分表中均標注含有蜂膠。根據(jù)國家衛(wèi)生計生委2014年《關(guān)于新食品原料、普通食品和保健食品有關(guān)問題的說明》，原衛(wèi)生部2002年公布的《可用于保健食品的物品名單》所列物品僅限用于保健食品。除已公布可用于普通食品的物品外，《可用于保健食品的物品名單》中的物品不得作為普通食品原料生產(chǎn)經(jīng)營。執(zhí)法人員查明，蜂膠等屬于《可用于保健食品的物品名單》中的物品，不得作為普通食品原料生產(chǎn)經(jīng)營。常熟市市場監(jiān)管局執(zhí)法人員參閱2005年《國家食品藥品監(jiān)督管理總局辦公廳關(guān)于銷售羅恩蜂膠行為定性問題的復(fù)函》，認定當事人的行為違反《食品安全法》第三十八條的規(guī)定，屬于經(jīng)營添加藥品的食品的違法行為。依據(jù)《食品安全法》第一百二十三條第一款第（六）項之規(guī)定，該局對當事人作出行政處罰。
爭議焦點
本案的爭議焦點有三。一是蜂膠定性為食品還是藥品？蜂膠是一種傳統(tǒng)的天然藥物，收載于《中國藥典》，具有廣泛的生物學(xué)活性和藥理學(xué)活性，應(yīng)用于醫(yī)藥、保健食品、化妝品等領(lǐng)域。經(jīng)查，作為《可用于保健食品的物品名單》中的物品，不得作為普通食品原料生產(chǎn)經(jīng)營，但可以作為原料用于保健食品生產(chǎn)。
2015年6月發(fā)布的《國家食品藥品監(jiān)督管理總局辦公廳關(guān)于銷售羅恩蜂膠行為定性問題的復(fù)函》明確，蜂膠為藥品，對于以食品名義進口或者以食品名義生產(chǎn)經(jīng)營，未獲得保健食品批準的蜂膠產(chǎn)品，建議按照《食品安全法》中關(guān)于食品違法添加藥品查處。本案執(zhí)法人員也是根據(jù)此《復(fù)函》對當事人作出行政處罰。但《復(fù)函》明確，如需開發(fā)《可用于保健食品的物品名單》中的物品用于普通食品生產(chǎn)，應(yīng)當按照《新食品原料安全性審查管理辦法》規(guī)定的程序申報批準。筆者注意到，該《復(fù)函》出臺不久，新修訂的《食品安全法》頒布實施，明確利用新食品原料生產(chǎn)食品的許可要求和對應(yīng)的法律責任，但對經(jīng)營此類原料行為尚無具體要求。實踐中，蜂膠可用于制作保健食品，其是藥品還是新食品原料需進一步明確。
二是案件定性處罰問題。本案查獲的兩款蜂膠潤喉糖，其標簽標注成分中除添加蜂膠外，還有薄荷、夏姑草、香椿、枇杷葉、仙草甘、羅漢果、蘋果酸等多種藥食同源的物品。上述產(chǎn)品標簽上的多種成分在其產(chǎn)地中國臺灣為可添加在食物中，產(chǎn)品上標注有相應(yīng)的批準文號。而《食品安全法》第一百二十三條明確禁止在生產(chǎn)經(jīng)營食品中添加藥品，且需要承擔嚴格的法律責任。執(zhí)法部門如果適用該法條，按正常的工作程序，需要將案件查處情況移送該潤喉糖生產(chǎn)企業(yè)所在地的市場監(jiān)管部門，請其對該企業(yè)的生產(chǎn)工藝流程、原料采購?fù)斗藕蜕a(chǎn)記錄臺賬等關(guān)鍵環(huán)節(jié)現(xiàn)場檢查，或者請上級業(yè)務(wù)主管部門或其他有資質(zhì)的技術(shù)鑒定機構(gòu)對該潤喉糖檢測鑒定，確定其是否添加蜂膠。但鑒于本案的客觀實際情況，外調(diào)協(xié)查基本無法實現(xiàn)，而該潤喉糖中的蜂膠成分添加量極小，其活性物質(zhì)成分復(fù)雜，開展有效檢測難度較大，故對此類違法事實的進一步認定確實存在客觀困難。本案涉案食品為當事人從貿(mào)易公司購入，數(shù)量少，貨值金額小，無違法主觀故意，社會危害輕微，可依法從輕減輕處罰。
三是涉案食品外包裝標簽問題。涉案食品外包裝標簽標注的產(chǎn)地為中國臺灣，使用文字為中文繁體字。依據(jù)現(xiàn)有相關(guān)規(guī)定，中國臺灣商品參照進口商品管理?！妒称钒踩ā返诰攀邨l明確，進口的預(yù)包裝食品、食品添加劑應(yīng)有中文標簽；預(yù)包裝食品沒有中文標簽、中文說明書或者標簽、說明書不符合本條規(guī)定的，不得進口。而食品安全國家標準《預(yù)包裝食品標簽通則》（GB7718-2011）規(guī)定，本標準規(guī)定食品標簽使用規(guī)范的漢字，但不包括商標。“規(guī)范的漢字”指《通用規(guī)范漢字表》中的漢字，不包括繁體字。食品標簽可以在使用規(guī)范漢字的同時，使用相對應(yīng)的繁體字。本案涉案食品外包裝標簽屬于《食品安全法》第一百二十五條“生產(chǎn)經(jīng)營無標簽的預(yù)包裝食品、食品添加劑或者標簽、說明書不符合本法規(guī)定的食品、食品添加劑的規(guī)定”情形，事實清楚，應(yīng)依法定性處罰。
辦案思考
境外食品在國內(nèi)銷售，其產(chǎn)品的外在標簽說明必須符合我國《食品安全法》等相關(guān)法律法規(guī)的規(guī)定，否則涉嫌違法。但在個案處理時，可能出現(xiàn)相關(guān)法律、法規(guī)相矛盾的問題。如本案的焦點物質(zhì)蜂膠，根據(jù)《復(fù)函》認定其為藥品，而又可以用作特殊食品的保健食品原料，這明顯與《食品安全法》之“食品中不得添加藥品”的相關(guān)規(guī)定有沖突。同時《復(fù)函》將蜂膠等認定為新食品原料，新修訂《食品安全法》第三十七條明確經(jīng)安全性評估、審查許可后的“三新”食品可上市銷售的相關(guān)規(guī)定，對未通過安全性評估擅自生產(chǎn)者需承擔法律責任，但未明確經(jīng)營者的法定義務(wù)和責任。這些都需要相關(guān)部門適時完善法律、法規(guī)，使基層執(zhí)法更明晰。
江蘇省常熟市市場監(jiān)管局 平建江
