近年來(lái)，全國(guó)食品安全形勢(shì)持續(xù)向好，但是因食品安全風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)多、監(jiān)管難度大，當(dāng)前的食品安全工作依然面臨諸多的困難與挑戰(zhàn)。不可否認(rèn)的是在巨大利益的驅(qū)動(dòng)下，許多企業(yè)的不法行為屢禁不止。以今年央視“3·15晚會(huì)”曝光的“土坑酸菜”事件為例，涉事企業(yè)此前就曾因違反食品安全法，被當(dāng)?shù)厥袌?chǎng)監(jiān)督管理部門(mén)實(shí)施過(guò)行政處罰。那么，公眾不禁要問(wèn)：為什么已有“前科”的企業(yè)依然繼續(xù)違法生產(chǎn)？食品安全監(jiān)管方式如何能夠創(chuàng)新和完善？企業(yè)如何能夠?yàn)槭称钒踩鞒雠Γ?
對(duì)于此類問(wèn)題的思考與解答亦推動(dòng)了中國(guó)近十余年來(lái)食品安全監(jiān)管體制的完善，從健全立法到組建權(quán)威的監(jiān)管機(jī)構(gòu)，從嚴(yán)刑峻法、提高威懾到發(fā)揮多方主體作用、實(shí)現(xiàn)社會(huì)共治格局，漸次形成了統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、分工負(fù)責(zé)、分級(jí)管理的監(jiān)管體制。其中，對(duì)不法行為的行政處罰發(fā)揮了重要作用。與2009年舊法相比，2015年修訂的食品安全法明顯加大了對(duì)違法行為的處罰力度，如舊法規(guī)定“違法生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的食品、食品添加劑貨值金額不足一萬(wàn)元的，并處二千元以上五萬(wàn)元以下罰款；貨值金額一萬(wàn)元以上的，并處貨值金額五倍以上十倍以下罰款。”而新法則規(guī)定：“違法生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的食品、食品添加劑貨值金額不足一萬(wàn)元的，并處五萬(wàn)元以上十萬(wàn)元以下罰款；貨值金額一萬(wàn)元以上的，并處貨值金額十倍以上二十倍以下罰款。”這一思路在理論上被稱為威懾模式，即食品安全違法行為給公眾帶來(lái)嚴(yán)重?fù)p害，除懲治違法者外，對(duì)于潛在的違法者實(shí)施阻嚇、避免危害，亦是行政監(jiān)管的目標(biāo)。
加大行政處罰效果明顯，然而，威懾模式亦存在著不足之處。2015年修訂的食品安全法第124條罰款的起限由原來(lái)2000元提高到5萬(wàn)元，5萬(wàn)元的處罰盡管有充足的威懾，但小攤販卻因本小利薄無(wú)法承受處罰，導(dǎo)致基層執(zhí)法人員束手無(wú)策。同時(shí)，限于不足的行政資源，監(jiān)管機(jī)關(guān)無(wú)法全面對(duì)大中型企業(yè)展開(kāi)檢查，運(yùn)動(dòng)式執(zhí)法或者選擇性執(zhí)法便成為常策，對(duì)行政監(jiān)管如何提升效能，如何促進(jìn)合規(guī)以及合規(guī)行為如何影響監(jiān)管力量分配的問(wèn)題均付之闕如。實(shí)踐中往往簡(jiǎn)單地“一罰了之”，那些受到行政處罰的企業(yè)并不需要在建章立制、防范違規(guī)行為作出實(shí)質(zhì)性改變，甚至將繳納罰款作為對(duì)違法行為支付的代價(jià)。正是這些原因，一些曾經(jīng)受到過(guò)行政處罰的企業(yè)為追求極高的違法利潤(rùn)，持續(xù)不斷地鋌而走險(xiǎn)，行政監(jiān)管應(yīng)有的威懾大打折扣。如何有效展開(kāi)和實(shí)施威懾，值得進(jìn)一步思考。
食品安全監(jiān)管應(yīng)當(dāng)被視為系統(tǒng)工程來(lái)對(duì)待，既要嚴(yán)厲處罰，更要建立多元主體參與且長(zhǎng)遠(yuǎn)的合規(guī)機(jī)制。就監(jiān)管機(jī)關(guān)而言，既要通過(guò)正式的監(jiān)管措施促進(jìn)企業(yè)合規(guī)，而且還要通過(guò)一系列非正式方式，包括建議、說(shuō)服以及協(xié)商等激勵(lì)遵從。這種做法與威懾模式相對(duì)應(yīng)，被稱為合規(guī)模式，即監(jiān)管機(jī)關(guān)要持續(xù)教育、規(guī)勸被監(jiān)管者，要求他們遵從法律。這一模式一改被監(jiān)管者的被動(dòng)地位，以監(jiān)管激勵(lì)提升企業(yè)的回應(yīng)性。各國(guó)監(jiān)管機(jī)關(guān)往往會(huì)因勢(shì)利導(dǎo)，采取不同的模式，進(jìn)而提升監(jiān)管效能?，F(xiàn)階段，監(jiān)管機(jī)關(guān)應(yīng)借助大數(shù)據(jù)、人工智能等數(shù)字化手段分類分級(jí)對(duì)食品企業(yè)進(jìn)行動(dòng)態(tài)監(jiān)管，對(duì)有“前科”且被要求多次整改的企業(yè)，要加大檢查頻次，利用信用懲戒等方式提升合規(guī)率。國(guó)家市場(chǎng)監(jiān)管總局發(fā)布的《關(guān)于推進(jìn)企業(yè)信用風(fēng)險(xiǎn)分類管理進(jìn)一步提升監(jiān)管效能的意見(jiàn)》，為今后建立以信用為基礎(chǔ)的新型監(jiān)管機(jī)制指明了發(fā)展路徑。而就企業(yè)合規(guī)而言，“有效的合規(guī)計(jì)劃及其實(shí)施的程度被認(rèn)為是衡量一個(gè)企業(yè)是否應(yīng)受懲罰的合理標(biāo)準(zhǔn)。”要展開(kāi)自我監(jiān)管的策略，以行政監(jiān)管為契機(jī)，逐步淘汰不規(guī)范、不安全、不衛(wèi)生的生產(chǎn)方式，轉(zhuǎn)而研發(fā)、采用科學(xué)、可檢測(cè)的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)方式。
當(dāng)前，如何將行政監(jiān)管的壓力真正轉(zhuǎn)化為企業(yè)建立合規(guī)計(jì)劃的內(nèi)在動(dòng)力，亟待解決。對(duì)此，應(yīng)當(dāng)以行政監(jiān)管與企業(yè)合規(guī)共同推進(jìn)為策略，強(qiáng)調(diào)多種監(jiān)管方式的運(yùn)用、發(fā)揮多元主體的作用（如第三方合規(guī)機(jī)構(gòu)），使監(jiān)管和合規(guī)持續(xù)互動(dòng)，以合規(guī)為目標(biāo)，以風(fēng)險(xiǎn)防控彌補(bǔ)行政處罰的不足，方能化解前述行政監(jiān)管有限性的問(wèn)題，全面激勵(lì)企業(yè)遵從法律、強(qiáng)化企業(yè)的責(zé)任觀念。
總之，食品安全監(jiān)管是一項(xiàng)長(zhǎng)期而艱巨的任務(wù)，每天都有著大量的食品上市供應(yīng)，食品與環(huán)境、農(nóng)業(yè)耕作、生產(chǎn)工藝等相關(guān)聯(lián)，潛在風(fēng)險(xiǎn)隨時(shí)存在。對(duì)于食品安全事件，不能僅僅采取行政處罰的監(jiān)管方式，還要從社會(huì)共治的視角，探討政府、企業(yè)等主體各自的責(zé)任，從監(jiān)管與合規(guī)良性互動(dòng)出發(fā)，進(jìn)一步創(chuàng)新監(jiān)管理念、監(jiān)管方式，堵塞漏洞、補(bǔ)齊短板，推進(jìn)食品安全領(lǐng)域國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。
?。ㄗ髡呦抵猩酱髮W(xué)法學(xué)院教授、博士生導(dǎo)師，中國(guó)市場(chǎng)監(jiān)督管理學(xué)會(huì)理事）
