解志勇 李培磊
近年來(lái)，食品安全問(wèn)題日益嚴(yán)重，食品安全事故層出不窮，昭示我們食品監(jiān)管正面臨著"系統(tǒng)性失靈"的困窘。這背后既有企業(yè)的失德，也有監(jiān)管的漏洞，總的來(lái)說(shuō)，就是食品安全法律責(zé)任體系出了嚴(yán)重問(wèn)題。要改善中國(guó)食品安全狀況，首先必須在責(zé)任體系建構(gòu)上實(shí)現(xiàn)突破。
一、我國(guó)目前的食品安全法律責(zé)任體系
《食品安全法》是食品安全領(lǐng)域的基本法律，規(guī)定了食品安全法律責(zé)任體系，除了第九章對(duì)法律責(zé)任的集中規(guī)定外，其他章節(jié)也有相關(guān)規(guī)定。
《食品安全法》規(guī)定的責(zé)任主體主要是兩類：一類是市場(chǎng)主體，包括與食品關(guān)聯(lián)的生產(chǎn)、加工、運(yùn)輸、銷售企業(yè)等；另一類是監(jiān)管主體，包括各級(jí)政府、工商行政、農(nóng)業(yè)行政、質(zhì)量監(jiān)督、食品藥品監(jiān)督部門等。
（一）市場(chǎng)主體的法律責(zé)任體系
1.總體要求
《食品安全法》對(duì)市場(chǎng)主體的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的總體要求是"保證食品安全",并明確指出市場(chǎng)主體應(yīng)該對(duì)社會(huì)和公眾負(fù)責(zé)，接受社會(huì)監(jiān)督，承擔(dān)社會(huì)責(zé)任。食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的根本依據(jù)，是法律、法規(guī)和食品安全標(biāo)準(zhǔn)。"食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者應(yīng)當(dāng)依照法律、法規(guī)和食品安全標(biāo)準(zhǔn)從事生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)",[1]而法律責(zé)任承擔(dān)的依據(jù)主要是法律和法規(guī)。
首先，法律和法規(guī)。除了《食品安全法》、《產(chǎn)品質(zhì)量法》、《農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》、《侵權(quán)責(zé)任法》、《刑法》等法律外，行政法規(guī)和眾多的地方性法規(guī)也會(huì)對(duì)食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)進(jìn)行必要規(guī)范。
其次，食品安全標(biāo)準(zhǔn)。食品安全標(biāo)準(zhǔn)分為政府制定的安全標(biāo)準(zhǔn)和企業(yè)自定的安全標(biāo)準(zhǔn)，前者又包括國(guó)家安全標(biāo)準(zhǔn)和地方安全標(biāo)準(zhǔn)。后者是前者的補(bǔ)充，是國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)或者地方標(biāo)準(zhǔn)缺位時(shí)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)企業(yè)的自律標(biāo)準(zhǔn)。應(yīng)該指出，一般而言，即便存在國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)，也允許地方或企業(yè)設(shè)定自己的標(biāo)準(zhǔn)，但前提是地方或企業(yè)制定的標(biāo)準(zhǔn)必須嚴(yán)于或高于國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)，企業(yè)自定標(biāo)準(zhǔn)必須高于地方標(biāo)準(zhǔn)（如果存在地方標(biāo)準(zhǔn)的話）。
2.行政責(zé)任
《食品安全法》詳細(xì)規(guī)定了不同市場(chǎng)主體違反食品安全法規(guī)定時(shí)應(yīng)該承擔(dān)行政處罰等行政責(zé)任的情形。市場(chǎng)主體承擔(dān)的行政責(zé)任呈現(xiàn)出以下特點(diǎn)：
一是具體責(zé)任主體較為全面?；竞w了各類生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)市場(chǎng)主體，包括生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者、運(yùn)輸包裝者、進(jìn)出口經(jīng)營(yíng)者，以及檢驗(yàn)檢測(cè)機(jī)構(gòu)和廣告經(jīng)營(yíng)者。
二是違法行為范圍廣泛?；景伺c食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)相關(guān)的所有活動(dòng)，《食品安全法》從第84條到第94條的11個(gè)條文中，列舉規(guī)定了幾十種應(yīng)該處以行政處罰的情形，《<食品安全法>實(shí)施條例》除進(jìn)行細(xì)化規(guī)定外，還補(bǔ)充規(guī)定了一些新行為。
三是行政處罰方式多樣。處罰種類包括責(zé)令停止違法行為或責(zé)令改正的行為罰，警告或通報(bào)、公告等名譽(yù)罰，罰款、沒(méi)收違法所得、沒(méi)收或銷毀相關(guān)產(chǎn)品以及生產(chǎn)工具等經(jīng)濟(jì)罰，吊銷證照等資格罰，甚至拘留等人身罰。
3.民事責(zé)任
《食品安全法》對(duì)市場(chǎng)主體承擔(dān)民事責(zé)任的規(guī)定相對(duì)較少。"違反本法規(guī)定，造成人身、財(cái)產(chǎn)或者其他損害的，依法承擔(dān)賠償責(zé)任。生產(chǎn)不符合食品安全標(biāo)準(zhǔn)的食品或者銷售明知是不符合食品安全標(biāo)準(zhǔn)的食品，消費(fèi)者除要求賠償損失外，還可以向生產(chǎn)者或者銷售者要求支付價(jià)款十倍的賠償金。"[2]承擔(dān)民事責(zé)任的具體條件和方式主要以《產(chǎn)品質(zhì)量法》和《侵權(quán)責(zé)任法》等為依據(jù)，以損害賠償為主要責(zé)任承擔(dān)方式。研究者指出，《食品安全法》的一大亮點(diǎn)，就是規(guī)定了10倍的懲罰性賠償，并規(guī)定了各種責(zé)任競(jìng)合時(shí)民事賠償優(yōu)先的原則。[3]但實(shí)踐表明，10倍的懲罰性賠償對(duì)于暴利企業(yè)而言，仍然不足以發(fā)揮嚇阻作用。
4.刑事責(zé)任
《食品安全法》對(duì)刑事責(zé)任的規(guī)定非常簡(jiǎn)單和概括："違反本法規(guī)定，構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任。"[4]具體的刑事責(zé)任承擔(dān)，要依據(jù)《刑法》判斷。根據(jù)《刑法》規(guī)定，市場(chǎng)主體承擔(dān)刑事責(zé)任的情況有兩種，生產(chǎn)、銷售不符合衛(wèi)生標(biāo)準(zhǔn)食品罪（第143條）和生產(chǎn)、銷售有毒、有害食品罪（第144條）。2011年最新通過(guò)的《刑法》修正案（八），加大了對(duì)于生產(chǎn)銷售不符合衛(wèi)生標(biāo)準(zhǔn)食品罪和生產(chǎn)、銷售有毒、有害食品罪的處罰力度。
（二）監(jiān)管主體的法律責(zé)任體系
1.總體要求
《食品安全法》的另一個(gè)亮點(diǎn)是設(shè)立了高于國(guó)務(wù)院其他部委的食品安全委員會(huì)，其職責(zé)雖未在法律中明確規(guī)定，但讓其作為一個(gè)統(tǒng)籌領(lǐng)導(dǎo)協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)的用意是顯而易見(jiàn)的。[5]該法也在一定程度上明確了具體監(jiān)管主體的職責(zé)分配，"國(guó)務(wù)院衛(wèi)生行政部門承擔(dān)食品安全綜合協(xié)調(diào)職責(zé)","國(guó)務(wù)院質(zhì)量監(jiān)督、工商行政管理和國(guó)家食品藥品監(jiān)督管理部門依照本法和國(guó)務(wù)院規(guī)定的職責(zé)，分別對(duì)食品生產(chǎn)、食品流通、餐飲服務(wù)活動(dòng)實(shí)施監(jiān)督管理[6]".
地方監(jiān)管主體的職責(zé)是由"縣級(jí)以上地方人民政府統(tǒng)一負(fù)責(zé)","有關(guān)部門在各自職責(zé)范圍內(nèi)負(fù)責(zé)本行政區(qū)域的食品安全監(jiān)督管理工作。"同時(shí)明確要求各部門"加強(qiáng)溝通、密切配合，按照各自職責(zé)分工，依法行使職權(quán)，承擔(dān)責(zé)任。"[7]
2.行政責(zé)任（公務(wù)員法和監(jiān)察法上的行政處分）
《食品安全法》規(guī)定了監(jiān)管主體對(duì)行政責(zé)任的承擔(dān)，有人從廣義上稱其為行政問(wèn)責(zé)。根據(jù)《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部問(wèn)責(zé)條例》等的規(guī)定，嚴(yán)格意義上的行政問(wèn)責(zé)，僅指對(duì)黨政領(lǐng)導(dǎo)干部政治責(zé)任的追究，責(zé)任承擔(dān)方式包括引咎辭職、責(zé)令辭職等，不同于行政處分。行政責(zé)任的承擔(dān)首先是針對(duì)失職或疏于監(jiān)管的行政主體，"違反本法規(guī)定，縣級(jí)以上地方人民政府在食品安全監(jiān)督管理中未履行職責(zé)，本行政區(qū)域出現(xiàn)重大食品安全事故、造成嚴(yán)重社會(huì)影響的，依法對(duì)直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員，給予記大過(guò)、降級(jí)、撤職或者開(kāi)除的處分。"其次，對(duì)于濫用職權(quán)、徇私舞弊的監(jiān)管主體，規(guī)定"縣級(jí)以上衛(wèi)生行政、農(nóng)業(yè)行政、質(zhì)量監(jiān)督、工商行政管理、食品藥品監(jiān)督管理部門或者其他有關(guān)行政部門不履行本法規(guī)定的職責(zé)或者濫用職權(quán)、玩忽職守、徇私舞弊的，依法對(duì)直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員給予記大過(guò)或者降級(jí)的處分；造成嚴(yán)重后果的，給予撤職或者開(kāi)除的處分；其主要負(fù)責(zé)人應(yīng)當(dāng)引咎辭職。"[8]
3.刑事責(zé)任
《食品安全法》對(duì)監(jiān)管主體刑事責(zé)任的規(guī)定過(guò)于籠統(tǒng)，至少?zèng)]有體現(xiàn)出食品安全監(jiān)管的極端重要性和特色?，F(xiàn)實(shí)中可能涉及到的犯罪有多種，包括受賄罪、濫用職權(quán)罪、玩忽職守罪、放縱制售偽劣商品罪和徇私舞弊不移交刑事案件罪等。事實(shí)上，就食品安全監(jiān)管的性質(zhì)而言，應(yīng)該設(shè)立專門的罪名，比照《刑法》的一般規(guī)定，加重處罰，由《食品安全法》加以具體規(guī)定，作為《刑法》的特別法。
二、目前食品安全法律責(zé)任體系的缺陷及影響
《食品安全法》總則部分，總括性地對(duì)市場(chǎng)主體和監(jiān)管主體提出了相對(duì)較高的職業(yè)操守要求，但是在具體的責(zé)任規(guī)范中，卻未能真正、充分體現(xiàn)這些要求，使得責(zé)任體系所表現(xiàn)出的違法成本過(guò)低，無(wú)法發(fā)揮威懾作用，無(wú)法切實(shí)保障立法目的的實(shí)現(xiàn)。
（一）具體的責(zé)任規(guī)范未能體現(xiàn)總則的要求
立法目的決定著責(zé)任理念的建立，對(duì)責(zé)任體系的構(gòu)建應(yīng)該起到指導(dǎo)作用。《食品安全法》的立法目的是"保證食品安全，保障公眾身體健康和生命安全".[9]顯然，各類主體的責(zé)任體系應(yīng)該圍繞這個(gè)目標(biāo)來(lái)建構(gòu)，輕描淡寫的責(zé)任，必然不足以"保證"立法目的的實(shí)現(xiàn)，更談不上"保障"公眾身體健康和生命安全了。如日本《食品安全基本法》，日本《食品安全基本法》第三條規(guī)定"保護(hù)國(guó)民健康至關(guān)重要"就確立了與"食品安全至關(guān)重要"理念相應(yīng)的嚴(yán)苛責(zé)任體系。雖然我國(guó)歷來(lái)都有"食品安全大于天"的理念，但并未貫徹到食品安全責(zé)任體系的建構(gòu)中。
1.市場(chǎng)主體違法成本低、追究機(jī)制不健全
對(duì)于市場(chǎng)主體，總則明確指出市場(chǎng)主體"應(yīng)該對(duì)社會(huì)和公眾負(fù)責(zé)，接受社會(huì)監(jiān)督，承擔(dān)社會(huì)責(zé)任。"社會(huì)責(zé)任的承擔(dān)既包括承擔(dān)法律責(zé)任，也包括對(duì)更高的道德責(zé)任的追求?？v觀《食品安全法》，基本都是對(duì)法律責(zé)任的追究，很少對(duì)市場(chǎng)主體提出高于法律的要求，少數(shù)幾個(gè)條文提出"鼓勵(lì)和支持食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者為提高食品安全水平采用先進(jìn)技術(shù)和先進(jìn)管理規(guī)范","鼓勵(lì)食品生產(chǎn)加工小作坊改進(jìn)生產(chǎn)條件；鼓勵(lì)食品攤販進(jìn)入集中交易市場(chǎng)、店鋪等固定場(chǎng)所經(jīng)營(yíng)","鼓勵(lì)食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)企業(yè)符合良好生產(chǎn)規(guī)范要求，實(shí)施危害分析與關(guān)鍵控制點(diǎn)體系，提高食品安全管理水平。"但僅僅是"鼓勵(lì)",很難提升食品安全水平。
另外，針對(duì)市場(chǎng)主體要"接受社會(huì)監(jiān)督"的要求，《食品安全法》及其《實(shí)施條例》都沒(méi)有具體的規(guī)范。例如，監(jiān)管主體應(yīng)建立經(jīng)營(yíng)者"食品安全信用檔案",根據(jù)檔案的記錄，"對(duì)有不良信用記錄的食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者增加監(jiān)督檢查頻次。"[10]但這只是監(jiān)管主體內(nèi)部的檔案，與社會(huì)監(jiān)督不同。有學(xué)者就指出應(yīng)該建立公開(kāi)的企業(yè)評(píng)價(jià)體系，充分發(fā)揮輿論媒介、消費(fèi)者協(xié)會(huì)、工會(huì)、行會(huì)等社會(huì)群團(tuán)組織的作用，加強(qiáng)社會(huì)對(duì)企業(yè)應(yīng)承擔(dān)道德責(zé)任的監(jiān)督。[11]
在當(dāng)前的規(guī)范之下，市場(chǎng)主體的責(zé)任感必然較低--對(duì)于多數(shù)經(jīng)營(yíng)者，追求利潤(rùn)才是唯一的"大于天"的目的，法律的要求是外在的強(qiáng)加于企業(yè)的責(zé)任，企業(yè)并不認(rèn)為自己負(fù)有保障他人健康的任何直接責(zé)任或義務(wù)，因此，只要不違反法律規(guī)定，企業(yè)就沒(méi)有其他責(zé)任。在這樣的理念下，經(jīng)營(yíng)者肯定不會(huì)自覺(jué)地發(fā)現(xiàn)和化解安全風(fēng)險(xiǎn)，反而更傾向于打"擦邊球",甚至是專門尋找法律空白和監(jiān)管漏洞，"有孔必鉆".因此，各種新奇的有害食品就不斷地被創(chuàng)造出來(lái)，并且屢禁不止。
2.監(jiān)管主體的責(zé)任規(guī)定缺位
考察《食品安全法》相關(guān)規(guī)范可以看到，監(jiān)管主體基本不受《食品安全法》約束，更遑論尊重立法目的，積極承擔(dān)起保證食品安全和公眾健康的職責(zé)。
首先，食品安全管理活動(dòng)只是《食品安全法》的調(diào)整對(duì)象中的一部分，并且其主體也不只限于監(jiān)管主體；其次，在法律責(zé)任部分，大量的篇幅是規(guī)定市場(chǎng)主體違反本法的責(zé)任追究，對(duì)監(jiān)管主體的責(zé)任追究只有一個(gè)條文的簡(jiǎn)單規(guī)定。因此，從形式上看，很容易誤導(dǎo)監(jiān)管主體得出錯(cuò)誤結(jié)論：當(dāng)前的《食品安全法》，主要是約束市場(chǎng)主體的法，而不是約束監(jiān)管主體的法。
其次，僅有的問(wèn)責(zé)也主要是結(jié)果問(wèn)責(zé)，甚至是嚴(yán)重后果問(wèn)責(zé)，"本行政區(qū)域出現(xiàn)重大食品安全事故、造成嚴(yán)重社會(huì)影響的，依法對(duì)直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員給予記大過(guò)、降級(jí)、撤職或者開(kāi)除的處分。"[12]實(shí)踐中，通常只有在事故或事件被媒體曝光，引起了中央高層的關(guān)注后，地方政府才會(huì)促成相關(guān)責(zé)任人問(wèn)責(zé)。許多人認(rèn)為，這種問(wèn)責(zé)的功能只在于安撫民心，[13]對(duì)于提高食品安全水平并無(wú)助益。
最后，在日常的監(jiān)管中，監(jiān)管主體總是在保證食品安全和公眾健康之外考慮其他因素，如地方經(jīng)濟(jì)效益、執(zhí)法成本、行政效率等。不少部門甚至?xí)⒔?jīng)濟(jì)效益放在第一位。有人指出監(jiān)管部門實(shí)際上是"養(yǎng)魚(yú)執(zhí)法"新浪新聞："質(zhì)監(jiān)局工作人員揭內(nèi)幕：我們是'養(yǎng)魚(yú)執(zhí)法'."http://financesinacomcn/roll/20110419/0000971 4199shtml.在這樣的執(zhí)法理念下，監(jiān)管機(jī)關(guān)對(duì)于食品安全監(jiān)管責(zé)任的態(tài)度必然是"不求有功，但求無(wú)過(guò)",不可能積極的履行職能去保護(hù)人民的生命健康權(quán)。而實(shí)際上則根本不能保障"無(wú)過(guò)",食品安全事故必然層出不窮。
（二）具體的責(zé)任制度也不能保證責(zé)任的實(shí)現(xiàn)
雖然《食品安全法》對(duì)市場(chǎng)主體的民事、刑事法律責(zé)任進(jìn)行了較為詳細(xì)的規(guī)定，但是由于缺乏更高的責(zé)任要求，相對(duì)于食品安全領(lǐng)域越來(lái)越高的風(fēng)險(xiǎn)，其作用越來(lái)越顯得回天乏力。對(duì)于監(jiān)管主體來(lái)說(shuō)，《食品安全法》只是簡(jiǎn)單地規(guī)定了行政責(zé)任的追究，現(xiàn)實(shí)中責(zé)任難以發(fā)揮制裁和促進(jìn)作用。應(yīng)該重新設(shè)計(jì)和完善食品安全法律責(zé)任體系。
傳統(tǒng)法學(xué)通常形而上學(xué)地將法律責(zé)任與道德責(zé)任、政治責(zé)任割裂開(kāi)來(lái)，認(rèn)為法律只能規(guī)定法律責(zé)任，道德責(zé)任和政治責(zé)任只能存在于其他的非法律的責(zé)任體系中，而不能規(guī)定在法律中，否則會(huì)降低其標(biāo)準(zhǔn)，這是一種錯(cuò)誤而有害的認(rèn)識(shí)。食品安全不同于其他事情，要求其責(zé)任體系必須是全方位、立體化、多層次、嚴(yán)苛性的，而且從政治責(zé)任、道德責(zé)任，到法律責(zé)任（含行政責(zé)任），都必須作為最低的行為標(biāo)準(zhǔn)要求，以法律加以規(guī)定，只要違反就要承受嚴(yán)厲的后果。對(duì)于將政治責(zé)任、道德責(zé)任寫入法律中，可以稱之為"政治、道德的全面法治化"（只有宣示性、指導(dǎo)性的規(guī)定，可以稱為"部分法治化",如《民法通則》中關(guān)于善良風(fēng)俗的規(guī)定，以及《憲法》和許多法律中的"鼓勵(lì)性"、"倡導(dǎo)性"規(guī)定，因無(wú)相應(yīng)責(zé)任體系設(shè)計(jì)，屬于沒(méi)有約束力的"引導(dǎo)性規(guī)范",面臨尷尬境地），這一進(jìn)程將從食品安全領(lǐng)域開(kāi)始，但將深刻影響我國(guó)今后的立法。
1.市場(chǎng)主體道德責(zé)任不能實(shí)現(xiàn)
傳統(tǒng)上認(rèn)為，道德責(zé)任不同于法律責(zé)任可以依靠國(guó)家強(qiáng)制力實(shí)現(xiàn)，道德責(zé)任的實(shí)現(xiàn)，是一個(gè)從外部規(guī)范到內(nèi)部自律的過(guò)程，最終實(shí)現(xiàn)企業(yè)的"良心"[14].一般而言，正面的激勵(lì)機(jī)制與負(fù)面的制裁機(jī)制相結(jié)合最容易實(shí)現(xiàn)這一過(guò)程。《食品安全法》規(guī)定的鼓勵(lì)政策缺乏可操作性，難以在實(shí)踐中體現(xiàn)價(jià)值。原來(lái)執(zhí)法實(shí)踐采用最廣泛的方式是質(zhì)量免檢制度，該制度在一定時(shí)期確有很強(qiáng)的激勵(lì)作用，但因?yàn)樵撝贫绕芈冻鋈狈Τ掷m(xù)監(jiān)管的漏洞，終于被取締。因此造成在當(dāng)前的制度下，道德高尚的企業(yè)得不到應(yīng)有的肯定和激勵(lì)，而道德敗壞者也不會(huì)受到應(yīng)有的懲罰，使得中國(guó)的道德約束瀕于破產(chǎn)邊緣。只有把道德法治化并輔以強(qiáng)制實(shí)現(xiàn)方式，才可以挽回道德虛無(wú)主義造成的惡劣影響。
2.監(jiān)管主體的責(zé)任體系有待完善
與市場(chǎng)主體一樣，監(jiān)管主體的責(zé)任體系也應(yīng)該由道德責(zé)任、政治責(zé)任、法律責(zé)任構(gòu)成。
首先，監(jiān)管主體應(yīng)承擔(dān)行政責(zé)任，自不待言。監(jiān)管主體的行政責(zé)任包括內(nèi)部行政責(zé)任和外部行政責(zé)任，前者即《監(jiān)察法》、《公務(wù)員法》上的責(zé)任；后者指行政行為被撤銷、或確認(rèn)違法、無(wú)效，以及行政賠償?shù)蓉?zé)任，一般通過(guò)行政復(fù)議、行政訴訟或者國(guó)家賠償實(shí)現(xiàn)。
其次，監(jiān)管主體應(yīng)承擔(dān)政治責(zé)任。政治責(zé)任的承擔(dān)又稱為行政問(wèn)責(zé)，主要依據(jù)是中共中央辦公廳和國(guó)務(wù)院辦公廳頒布的《黨政干部問(wèn)責(zé)條例》和《中國(guó)共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》中關(guān)于問(wèn)責(zé)的規(guī)定，《食品安全法》中也有引咎辭職的規(guī)定。這些規(guī)定的缺陷是：沒(méi)有全國(guó)統(tǒng)一的基本立法、立法過(guò)于概括和含糊、問(wèn)責(zé)主體不明、程序不嚴(yán)謹(jǐn)、"暗箱操作"、監(jiān)督不到位，并且具有不穩(wěn)定性、隨意性和操作性不足等特點(diǎn)。
更應(yīng)指出，食品安全事件的特殊性，要求更為嚴(yán)厲、更為快速、更為清晰和有特色的問(wèn)責(zé)制。由于目前的食品安全監(jiān)管體制過(guò)于復(fù)雜，有專門的食品安全委員會(huì)，還有衛(wèi)生行政部門、農(nóng)業(yè)部門、工商行政管理部門、質(zhì)檢部門和食品藥品監(jiān)管部門等十幾個(gè)機(jī)構(gòu)參與其中。其各自的職責(zé)分工不夠明確，責(zé)任承擔(dān)也難以符合快速、嚴(yán)厲、清晰問(wèn)責(zé)的需求，需要進(jìn)行頂層設(shè)計(jì)，予以重構(gòu)。
第三，監(jiān)管主體應(yīng)該承擔(dān)嚴(yán)格的刑事責(zé)任。前文已有論述，此處不贅。
第四，監(jiān)管主體應(yīng)該承擔(dān)嚴(yán)格的國(guó)家賠償責(zé)任和補(bǔ)償責(zé)任。承擔(dān)賠償責(zé)任的前提是違法行政，承擔(dān)補(bǔ)償責(zé)任的前提是雖無(wú)違法行為，但違背了對(duì)社會(huì)和公民的"信賴保護(hù)"義務(wù)。
三、完善法律責(zé)任體系的建議
（一）道德責(zé)任法律化
1.明確食品安全道德責(zé)任的要求
根據(jù)《食品安全法》的立法目的，對(duì)市場(chǎng)主體和監(jiān)管主體明確提出要求--最大限度地保障食品安全，保障消費(fèi)者的生命健康。
只有在這樣的具體要求下，市場(chǎng)主體才能真正為消費(fèi)者的安全著想，積極主動(dòng)地承擔(dān)起對(duì)安全的保障責(zé)任；關(guān)注生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的各個(gè)環(huán)節(jié)中可能存在的風(fēng)險(xiǎn)，積極采取措施避免風(fēng)險(xiǎn)的發(fā)生；有實(shí)力的企業(yè)更應(yīng)該積極主動(dòng)地采取高于法律要求的安全標(biāo)準(zhǔn)，自主地探索建立切實(shí)有效的風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測(cè)和預(yù)防體系。
監(jiān)管主體才能自覺(jué)受到《食品安全法》約束，積極主動(dòng)地進(jìn)行食品安全管理；將會(huì)認(rèn)清自己的職責(zé)不只是局限于法律的條文，而是服從《食品安全法》的要求"加強(qiáng)溝通、密切配合",從監(jiān)管的全過(guò)程認(rèn)識(shí)自己的職責(zé)，真正實(shí)現(xiàn)無(wú)縫監(jiān)管。
2.建立切實(shí)有效的激勵(lì)機(jī)制
需要注意的是，激勵(lì)機(jī)制不單指正面的鼓勵(lì)，也包括負(fù)面的評(píng)價(jià)。有效的激勵(lì)機(jī)制需要在探索中發(fā)現(xiàn)，也可以借鑒國(guó)外的經(jīng)驗(yàn)。
以英國(guó)為例，《食品安全法》確定了"適當(dāng)?shù)那诿?quot;原則。公司若采用了所有合理的預(yù)防和履行了所有"適當(dāng)?shù)那诿?quot;,可避免這方面的刑事指控，還可以為民事賠償提供免責(zé)的理由。另外從美國(guó)的經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，訴訟的交易成本和信息成本的分配將對(duì)企業(yè)的食品安全偵測(cè)產(chǎn)生促進(jìn)或抑制作用。[15]對(duì)企業(yè)的激勵(lì)機(jī)制可以是經(jīng)濟(jì)利益的激勵(lì)，也可以是其他利益的激勵(lì)，但歸根到底是經(jīng)濟(jì)利益的激勵(lì)。
對(duì)監(jiān)管主體的激勵(lì)則應(yīng)該是政治激勵(lì)。這與監(jiān)管主體的政治責(zé)任承擔(dān)基本是同一問(wèn)題。
（二）政治責(zé)任法律化
1.完善人大制度，規(guī)范問(wèn)責(zé)程序
當(dāng)前調(diào)整問(wèn)責(zé)的規(guī)范是黨的文件，這自然是因?yàn)槟壳暗膯?wèn)責(zé)是黨政系統(tǒng)內(nèi)部的"同體問(wèn)責(zé)".根據(jù)我國(guó)《憲法》的規(guī)定，人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)擁有主要的選舉，罷免權(quán)利。人大和人大常委會(huì)應(yīng)成為最主要的政治責(zé)任問(wèn)責(zé)機(jī)關(guān)。這就要求改革和完善人大的質(zhì)詢、審議、罷免、撤職、免職制度，從而建立規(guī)范的行政問(wèn)責(zé)程序。[16]
2.完善責(zé)任分配，明確問(wèn)責(zé)對(duì)象
盡管建立了食品安全委員會(huì)，但目前我國(guó)實(shí)際上仍然是"分段多頭管理".結(jié)合我國(guó)實(shí)際國(guó)情，有必要在現(xiàn)有的執(zhí)法資源基礎(chǔ)上進(jìn)行整合，建立一個(gè)專職的食品安全監(jiān)管機(jī)構(gòu)，對(duì)其他部門的相關(guān)執(zhí)法資源進(jìn)行調(diào)配以充實(shí)和完善其執(zhí)法能力，使之能勝任食品監(jiān)管的重任。建立了真正綜合的監(jiān)管管理機(jī)構(gòu)，責(zé)任分配就會(huì)更加明確，問(wèn)責(zé)才能指明對(duì)象。
3.完善公開(kāi)制度，實(shí)現(xiàn)問(wèn)責(zé)監(jiān)督
防止問(wèn)責(zé)"走過(guò)場(chǎng)"就必須增加對(duì)問(wèn)責(zé)的外部監(jiān)督，群眾和輿論的監(jiān)督必須建立在食品安全信息、監(jiān)管信息公開(kāi)的前提之下，即"有效問(wèn)責(zé)的前提是公開(kāi)與知情".
《食品安全法》規(guī)定了監(jiān)管機(jī)關(guān)內(nèi)部的信息通報(bào)制度，即"縣級(jí)以上衛(wèi)生行政、農(nóng)業(yè)行政、質(zhì)量監(jiān)督、工商行政管理、食品藥品監(jiān)督管理部門應(yīng)當(dāng)相互通報(bào)獲知的食品安全信息[17]",更應(yīng)該建立適當(dāng)?shù)拿嫦蛏鐣?huì)的信息公開(kāi)制度。
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