丁偉

    徒法不足以自行。"分段監(jiān)管"、"多頭執(zhí)法"、"交叉執(zhí)法"本不是問題，只要各執(zhí)法部門勤勉執(zhí)法、跨前一步，使各執(zhí)法環(huán)節(jié)互相銜接，形成合力，便能制止各類違法行為。反之，如果各執(zhí)法機(jī)構(gòu)遇事都后退一步、敷衍塞責(zé)、推諉扯皮，再嚴(yán)密的監(jiān)管網(wǎng)也形同虛設(shè)

    近年來，食品安全領(lǐng)域警訊頻傳，最近破獲的涉及多省的制售"地溝油"特大案件，又一次把食品監(jiān)管網(wǎng)上的一個(gè)個(gè)漏洞擺到了聚光燈下。隨之而來的，很可能是一場(chǎng)聲勢(shì)浩大的"集中打擊".這當(dāng)然大快人心，但中國的食品安全監(jiān)管制度和執(zhí)法狀況如果一直不能有效改進(jìn)，這樣那樣的問題今后仍會(huì)反復(fù)出現(xiàn)。因此，我們應(yīng)當(dāng)深刻反思且舉一反三，不僅要采取切實(shí)措施完善食品安全監(jiān)管，更應(yīng)當(dāng)站到法治發(fā)展的高度，對(duì)"地溝油"事件背后深層次的法律問題作認(rèn)真思辨。

    思辨之一："地溝油"揭示的首要問題是"分段監(jiān)管"、"多頭執(zhí)法"往往乏力、低效

    國家食品安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估中心專家日前表示，現(xiàn)在尚未找到有效識(shí)別"地溝油"的技術(shù)手段；但更多專家認(rèn)為，加強(qiáng)監(jiān)管比優(yōu)化檢測(cè)技術(shù)更重要。制售"地溝油"的違法行為，環(huán)節(jié)多、鏈條長(zhǎng)，而按照我國相關(guān)法律法規(guī)，至少10個(gè)行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)負(fù)有相關(guān)的監(jiān)管職責(zé)，包括：商務(wù)部門監(jiān)管餐飲業(yè)，質(zhì)檢部門監(jiān)管食品生產(chǎn)加工，工商部門監(jiān)管流通環(huán)節(jié)的食用油經(jīng)營，食品藥品監(jiān)管部門監(jiān)管餐飲服務(wù)單位等等。

    然而，從最近破獲的"地溝油"案件看，有關(guān)行政執(zhí)法部門似乎都未能有效履行監(jiān)管職責(zé)--10個(gè)部門管不住"地溝油"?其實(shí)，只要其中任何一個(gè)監(jiān)管部門積極履行職責(zé)，就足以斬?cái)?quot;地溝油"的黑色產(chǎn)業(yè)鏈。為此，社會(huì)公眾對(duì)"分段監(jiān)管"的行政執(zhí)法體制滋生的執(zhí)法扯皮現(xiàn)象頗有怨言。那么，何不變10個(gè)部門的多頭執(zhí)法為1個(gè)部門跨系統(tǒng)綜合執(zhí)法？但美好的愿望無法改變嚴(yán)峻的現(xiàn)實(shí)。在《食品衛(wèi)生法》（草案）審議的過程中，有關(guān)各方針對(duì)食品安全的監(jiān)管體制展開博弈，最終，由于食品安全監(jiān)管是"從農(nóng)田到餐桌"全過程監(jiān)管，涉及農(nóng)業(yè)、工商、衛(wèi)生、質(zhì)監(jiān)、商業(yè)、供銷、糧食等十幾個(gè)部門的法定職責(zé)，立法部門權(quán)衡利弊，選擇"分段監(jiān)管"的執(zhí)法體制。

    思辨之二："多頭執(zhí)法"、"交叉執(zhí)法"是食品安全領(lǐng)域行政執(zhí)法的特例，還是當(dāng)前我國行政執(zhí)法的常態(tài)？

    坦率地說，社會(huì)公眾詬病的"多頭執(zhí)法"、"交叉執(zhí)法",其實(shí)是一種常態(tài)，并非食品安全領(lǐng)域行政執(zhí)法的特例。社會(huì)關(guān)系的復(fù)雜性、多樣性，決定了任何一部法律的調(diào)整范圍，都無法囊括其調(diào)整的法律關(guān)系所涉及的所有問題；換言，同一法律關(guān)系有時(shí)需要不同的法律從不同的角度作出規(guī)范。因此，法律、法規(guī)、規(guī)章存在"競(jìng)合"的現(xiàn)象不足為怪。而在我國的行政執(zhí)法體系中，各執(zhí)法機(jī)構(gòu)相互聯(lián)系、相互依存，但又相互區(qū)別，自成一體，不能相互取代。任何行政執(zhí)法都只能在法定的范圍內(nèi)行使權(quán)力，任何程度的越權(quán)都會(huì)導(dǎo)致執(zhí)法行為無效。因此，不同法律規(guī)范或同一法律規(guī)范可就相關(guān)或相鄰執(zhí)法事項(xiàng)授權(quán)不同執(zhí)法機(jī)構(gòu)。

    "多頭執(zhí)法"、"交叉執(zhí)法"也可因行政相對(duì)人具體的違法行為而引起，如行政相對(duì)人以實(shí)施某一違法為目的，而其違法的方法或結(jié)果觸犯了不同的法律、法規(guī)、規(guī)章；或行政相對(duì)人實(shí)施一個(gè)違法行為，觸犯了不同的法律、法規(guī)、規(guī)章；或?qū)嵤┎煌倪`法行為，分別觸犯了不同的法律、法規(guī)、規(guī)章。在上述情況下，多個(gè)執(zhí)法部門都可以行使執(zhí)法權(quán)。

    思辨之三：整治"地溝油"泛濫的重心是完善立法還是優(yōu)化執(zhí)法？

    針對(duì)"地溝油",不少地方都把工作重心放在制定地方性法規(guī)或政府規(guī)章上。就立法數(shù)量而言，中國已超過世界上任何國家，立法內(nèi)容也已基本覆蓋各個(gè)領(lǐng)域。以防范"地溝油"為例，在國家層面就有食品安全法、產(chǎn)品質(zhì)量法、農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法、食品安全法實(shí)施條例、流通環(huán)節(jié)食品安全監(jiān)督管理辦法、餐飲服務(wù)食品安全監(jiān)督管理辦法等等；2010年7月，國務(wù)院辦公廳專門發(fā)布《關(guān)于加強(qiáng)地溝油整治和餐廚廢棄物管理的意見》--只要各執(zhí)法部門各司其職嚴(yán)格執(zhí)法，各執(zhí)法環(huán)節(jié)嚴(yán)密防守足以防患于未然。

    "徒法不足以自行。"當(dāng)前我國法治發(fā)展的突出問題在于行政機(jī)構(gòu)的執(zhí)法懈怠、不作為和晚作為，前文提到的"分段監(jiān)管"、"多頭執(zhí)法"、"交叉執(zhí)法"本不是問題，對(duì)同一違法行為幾個(gè)執(zhí)法部門都有執(zhí)法權(quán)，是一般管轄和特殊管轄的關(guān)系，在有交叉的職責(zé)范圍內(nèi)，相關(guān)的執(zhí)法主體的執(zhí)法行為有主次、先后之分，但只要各執(zhí)法部門勤勉執(zhí)法、跨前一步，使各執(zhí)法環(huán)節(jié)互相銜接，形成合力，便能制止各類違法行為。反之，如果各執(zhí)法機(jī)構(gòu)遇事都后退一步、敷衍塞責(zé)、推諉扯皮，再嚴(yán)密的監(jiān)管網(wǎng)也形同虛設(shè)。

    在"有法可依"問題已基本解決的今天，各執(zhí)法機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)將"執(zhí)法必嚴(yán)、違法必究"作為工作重心，以解決問題為導(dǎo)向，以完善長(zhǎng)效機(jī)制為目標(biāo)，努力創(chuàng)新執(zhí)法工作機(jī)制。對(duì)于部門職責(zé)交叉、行政行為效力不高、群眾意見較大、問題久治不愈的執(zhí)法領(lǐng)域，應(yīng)認(rèn)真梳理分析執(zhí)法爭(zhēng)議點(diǎn)和盲點(diǎn)，建立起責(zé)任明確、賞罰分明、權(quán)責(zé)利相一致的"統(tǒng)一、協(xié)調(diào)、權(quán)威、高效"的監(jiān)管制度。同時(shí)應(yīng)認(rèn)真總結(jié)條塊結(jié)合、多方聯(lián)合的聯(lián)合執(zhí)法、網(wǎng)格化執(zhí)法經(jīng)驗(yàn)，在確保行為規(guī)范的前提下，注重提高行政執(zhí)法質(zhì)效，按照"職能最相近、處置最有利"的原則，建立指定管轄和協(xié)議管轄機(jī)制，切實(shí)解決部門或者地區(qū)執(zhí)法的推諉扯皮問題。

    （作者為上海市人大常委會(huì)法制工作委員會(huì)主任、教授）