近年來(lái)，食品違法行為在政府一次次加大整治力度的努力下仍然層出不窮，暴露出我們以行政監(jiān)管為主的食品安全監(jiān)管理念和監(jiān)管模式的落后。世界上先進(jìn)的食品安全監(jiān)管模式，無(wú)一不是有賴于社會(huì)管理的綜合效能有效發(fā)揮，有賴于企業(yè)責(zé)任的有效落實(shí)。
2009年頒布實(shí)施的《食品安全法》，由于其特殊的立法背景，不僅未能從立法的頂層設(shè)計(jì)中構(gòu)建起現(xiàn)代食品安全監(jiān)管模式，反而將現(xiàn)有的不科學(xué)的行政監(jiān)管模式加以固化，并且在食品安全理念上留下空白和模糊，導(dǎo)致監(jiān)管中的誤區(qū)和社會(huì)上的誤導(dǎo)。比如：《食品安全法》未界定什么是食品或不是食品，使食品在認(rèn)識(shí)上存在誤讀；如食品添加劑是否食品？若是，則說(shuō)明食品是可以有毒有害的，若不是，則說(shuō)明食品是可以添加有毒有害物質(zhì)的；又如：《食品安全法》未定義什么是食品安全，甚至將食品質(zhì)量與安全混為一談，把衡量質(zhì)量的標(biāo)準(zhǔn)用于衡量安全，提出了"食品安全標(biāo)準(zhǔn)"概念，使全社會(huì)都認(rèn)為符合標(biāo)準(zhǔn)的食品就安全，不符合標(biāo)準(zhǔn)的食品就不安全！豈不知千萬(wàn)種可能危害健康的物質(zhì)因未列入標(biāo)準(zhǔn)而可能被檢測(cè)合格，許多食品不合格項(xiàng)目也許并不涉及安全。
我國(guó)現(xiàn)有的以行政監(jiān)管為主的食品安全監(jiān)管模式，制約和限制著社會(huì)監(jiān)督力量的作用發(fā)揮，嚴(yán)重扭曲了食品安全責(zé)任和監(jiān)管重點(diǎn)，使企業(yè)的主體責(zé)任處于被動(dòng)、從屬的地位?？疾焓澜缟舷冗M(jìn)的食品安全監(jiān)管模式，無(wú)一不是有賴于社會(huì)管理的綜合效能有效發(fā)揮，有賴于企業(yè)責(zé)任的有效落實(shí)。行政監(jiān)管僅僅是其中的一個(gè)環(huán)節(jié)，而且政府的主要職責(zé)在于建立規(guī)制和防范食品安全的系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)。
明確首負(fù)責(zé)任，構(gòu)建食品安全主體責(zé)任體系
落實(shí)食品企業(yè)主體責(zé)任是保障食品安全的核心。最根本的是要在法律上明確食品安全的首負(fù)責(zé)任承擔(dān)者，特別是對(duì)消費(fèi)者的首負(fù)責(zé)任，也就是與消費(fèi)者或權(quán)利人構(gòu)成直接利益關(guān)系的相對(duì)人。對(duì)消費(fèi)者而言，首負(fù)責(zé)任應(yīng)當(dāng)由超市或零售商承擔(dān)；對(duì)銷售者而言，首負(fù)責(zé)任應(yīng)當(dāng)是批發(fā)商或生產(chǎn)企業(yè)等供貨商，依此類推。食品安全事件中的權(quán)益受損方，有權(quán)僅向首負(fù)責(zé)任者追究侵權(quán)責(zé)任，首負(fù)責(zé)任者必須首先承擔(dān)侵權(quán)損失，存在其他侵權(quán)責(zé)任的，由首負(fù)責(zé)任者依次追究。只有當(dāng)其他侵權(quán)責(zé)任比較明確并且權(quán)益受損方自愿直接追究其他責(zé)任者時(shí)，首負(fù)責(zé)任者才不用承擔(dān)責(zé)任。
首負(fù)責(zé)任者的確立，可以在食品種養(yǎng)、加工、生產(chǎn)、銷售、消費(fèi)等環(huán)節(jié)構(gòu)建起明確的責(zé)任體系，任何一個(gè)環(huán)節(jié)都不能將受害者推給上一環(huán)節(jié)而逃避責(zé)任，因而都必須對(duì)下一環(huán)節(jié)負(fù)責(zé)，對(duì)上一個(gè)環(huán)節(jié)把關(guān)。這方面在我國(guó)的法律體系中是存在缺陷的。無(wú)論是民法還是消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法，都沒(méi)有明確予以規(guī)定，以至于消費(fèi)者在維權(quán)時(shí)，常常陷于商家與商家、商家與企業(yè)的相互推諉之中；也導(dǎo)致一些國(guó)際知名的大商家在本國(guó)銷售中國(guó)產(chǎn)品時(shí)，往往要不遠(yuǎn)萬(wàn)里來(lái)到中國(guó)進(jìn)行工廠審查，而一旦進(jìn)入中國(guó)銷售，卻敢于出現(xiàn)進(jìn)貨把關(guān)不嚴(yán)甚至銷售劣質(zhì)食品的怪現(xiàn)象。
強(qiáng)化權(quán)益保護(hù)，構(gòu)建食品安全社會(huì)監(jiān)督基礎(chǔ)
消費(fèi)者或食品安全受害者的自我權(quán)益維護(hù)，是對(duì)食品安全最直接、最主動(dòng)、最有威懾力的社會(huì)監(jiān)督方式。社會(huì)上要求對(duì)違法者罰得傾家蕩產(chǎn)的方式，遠(yuǎn)不如讓違法者賠得傾家蕩產(chǎn)來(lái)得積極、有效。但是，由于我國(guó)權(quán)益保護(hù)方面的制度設(shè)計(jì)和法律規(guī)定太過(guò)無(wú)力，導(dǎo)致權(quán)益損害賠付并不能夠極大地補(bǔ)償受害者和懲罰侵權(quán)者，受害者只能滿足于獲得全部的直接損失并將對(duì)侵權(quán)者的懲罰寄希望于政府部門的行政處罰上。這就造成消費(fèi)者維權(quán)成本過(guò)高而收益過(guò)低，主動(dòng)維權(quán)的意愿非常低落。離開(kāi)了消費(fèi)者這一最有力的社會(huì)監(jiān)督者，許多企業(yè)就會(huì)心存僥幸，一些企業(yè)就會(huì)鋌而走險(xiǎn)，甚至一些大型食品違法企業(yè)既不在乎權(quán)益賠付，也不害怕行政處罰，能拖就拖，能賴就賴。
因此，必須切實(shí)強(qiáng)化對(duì)消費(fèi)者的權(quán)益保護(hù)，在立法中明確權(quán)益損失賠付不僅包括直接損失，還要包括間接損失、精神損失和懲罰性賠付，使消費(fèi)者的正當(dāng)維權(quán)不僅不會(huì)受到任何損失，而且還會(huì)得到獎(jiǎng)勵(lì)，激勵(lì)起他們主動(dòng)維權(quán)的意愿，建立以賠付為核心的社會(huì)監(jiān)督機(jī)制，使每個(gè)消費(fèi)者都能成為食品安全的社會(huì)監(jiān)督者和違法企業(yè)的終結(jié)者。
建立企業(yè)責(zé)任險(xiǎn)制度，構(gòu)建食品安全社會(huì)救濟(jì)機(jī)制
強(qiáng)化權(quán)益保護(hù)，加大賠付力度，建立以賠付為核心的社會(huì)監(jiān)督機(jī)制，必然會(huì)給惡意違法企業(yè)以沉重打擊的同時(shí)，也給一般違法企業(yè)甚至僅僅是不規(guī)范的企業(yè)帶來(lái)難以承受的懲罰。如果不建立相應(yīng)的社會(huì)救濟(jì)機(jī)制，賠付不起就會(huì)成為常態(tài)，以賠付為核心的社會(huì)監(jiān)督機(jī)制將難以運(yùn)轉(zhuǎn)。因此，必須確立食品行業(yè)的強(qiáng)制性保險(xiǎn)制度，以解決日常食品安全的侵權(quán)賠償問(wèn)題。在此基礎(chǔ)上，由政府、慈善組織、社會(huì)團(tuán)體等組成必要的社會(huì)救助系統(tǒng)，用以應(yīng)對(duì)系統(tǒng)性食品安全問(wèn)題的出現(xiàn)。
強(qiáng)制性保險(xiǎn)救濟(jì)制度的確立，不僅可以從制度上保障權(quán)益維護(hù)的主動(dòng)性、堅(jiān)定性得以實(shí)現(xiàn)，使每個(gè)消費(fèi)者都能成為食品安全的監(jiān)督者；而且可以將食品企業(yè)納入保險(xiǎn)行業(yè)等社會(huì)組織的監(jiān)督范圍，通過(guò)保險(xiǎn)公司對(duì)被保險(xiǎn)企業(yè)的食品安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估所確定的保費(fèi)調(diào)整，以及相應(yīng)的保費(fèi)賠付條款遵守情況審查等，形成對(duì)食品企業(yè)行為的直接監(jiān)督和約束。
廣泛開(kāi)展食品安全風(fēng)險(xiǎn)分析，構(gòu)建食品安全技術(shù)支撐體系
食品安全不等同于食品質(zhì)量。食品質(zhì)量可以通過(guò)檢測(cè)等方式對(duì)其是否符合標(biāo)準(zhǔn)來(lái)進(jìn)行判斷，食品安全只能是用風(fēng)險(xiǎn)分析的方法進(jìn)行評(píng)估。符合質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)的食品意味著安全風(fēng)險(xiǎn)較低，或處于人們可接受的安全風(fēng)險(xiǎn)之內(nèi)。政府和社會(huì)組織所制定的一系列安全規(guī)范、制度、標(biāo)準(zhǔn)，都僅僅只是依據(jù)已知安全風(fēng)險(xiǎn)防范的需要，為了將安全風(fēng)險(xiǎn)控制在社會(huì)可接受的范圍之內(nèi)所提出的最低要求。也就是說(shuō)，滿足政府和社會(huì)組織制定的規(guī)范、制度和標(biāo)準(zhǔn)，僅僅只是達(dá)到了最低安全要求而已。
因此，企業(yè)不僅要遵守和執(zhí)行好這些最低安全制度、規(guī)范和標(biāo)準(zhǔn)要求，嚴(yán)格確保食品質(zhì)量，而且要在企業(yè)內(nèi)部建立起主動(dòng)防范食品安全風(fēng)險(xiǎn)的責(zé)任意識(shí)和機(jī)制，結(jié)合企業(yè)實(shí)際開(kāi)展安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估工作，有針對(duì)性地制定采取更高要求的安全控制措施，以更好地防范安全風(fēng)險(xiǎn)。在這方面，要充分發(fā)揮專業(yè)技術(shù)機(jī)構(gòu)和社會(huì)組織的技術(shù)支撐作用，不僅針對(duì)單一產(chǎn)品、單一企業(yè)開(kāi)展風(fēng)險(xiǎn)分析，而且要針對(duì)整個(gè)行業(yè)、整個(gè)區(qū)域開(kāi)展風(fēng)險(xiǎn)分析；不僅要對(duì)食品中已知物質(zhì)開(kāi)展風(fēng)險(xiǎn)分析，而且要對(duì)可能進(jìn)入食品的未知物質(zhì)和渠道進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)分析，給企業(yè)防范風(fēng)險(xiǎn)提供依據(jù)，為政府加強(qiáng)監(jiān)管提供指導(dǎo)。
食品企業(yè)建立內(nèi)部安全風(fēng)險(xiǎn)防范機(jī)制，制定采取更高要求的安全控制措施，其動(dòng)力來(lái)源應(yīng)當(dāng)主要是消費(fèi)者的權(quán)益有效維護(hù)和企業(yè)責(zé)任意識(shí)的提高，而不僅僅是政府的監(jiān)管和處罰。這也是當(dāng)前食品安全監(jiān)管體制所帶來(lái)的，多數(shù)企業(yè)僅僅滿足于符合政府相關(guān)規(guī)定，以達(dá)到最低要求就認(rèn)為萬(wàn)事大吉的原因所在。
強(qiáng)化系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)防范，完善食品安全政府強(qiáng)制措施
政府在食品安全監(jiān)管中的首要責(zé)任，是在綜合考量經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平和安全風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)接受度基礎(chǔ)上，制定統(tǒng)一、合理、科學(xué)的安全監(jiān)管法規(guī)與制度，設(shè)立行政許可和一般強(qiáng)制措施，監(jiān)督法規(guī)與制度執(zhí)行的成效，構(gòu)建起現(xiàn)代安全監(jiān)管模式。對(duì)本應(yīng)由企業(yè)自主承擔(dān)的質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)符合情況和生產(chǎn)過(guò)程控制效果，都應(yīng)交由企業(yè)完成，并通過(guò)政府采購(gòu)和市場(chǎng)服務(wù)等方式，引入第三方技術(shù)檢測(cè)和技術(shù)檢查機(jī)構(gòu)開(kāi)展技術(shù)服務(wù)和技術(shù)監(jiān)督工作。
食品安全系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)，是會(huì)給政府和社會(huì)帶來(lái)巨大危害與災(zāi)難的風(fēng)險(xiǎn)。由于單個(gè)企業(yè)甚至行業(yè)考察安全問(wèn)題的視角限制，系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)只能更多地由政府部門聯(lián)合社會(huì)組織進(jìn)行分析、評(píng)估和防范，是政府食品安全監(jiān)管中防范的首要風(fēng)險(xiǎn)。開(kāi)展系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)分析，首要的是要暢通風(fēng)險(xiǎn)信息交流，組織未知風(fēng)險(xiǎn)研究，在風(fēng)險(xiǎn)源識(shí)別的基礎(chǔ)上進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，并根據(jù)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的結(jié)果采取風(fēng)險(xiǎn)控制措施。
綜上所述，保障食品安全，必須改革源于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下的以行政監(jiān)管為主的安全監(jiān)管模式，學(xué)習(xí)世界上先進(jìn)的監(jiān)管理念和方法，構(gòu)建起現(xiàn)代安全監(jiān)管模式，形成以企業(yè)主體責(zé)任落實(shí)為核心，權(quán)益保護(hù)為制約基礎(chǔ)，保險(xiǎn)救濟(jì)和社會(huì)救助為保障，質(zhì)量檢測(cè)和安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估為技術(shù)支撐，政府監(jiān)管為一般強(qiáng)制的現(xiàn)代監(jiān)管體系，有效發(fā)揮出社會(huì)監(jiān)督和綜合治理的成效。
作者系廣東省質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督局副局長(zhǎng)
任小鐵
