在剛剛過去的2011年12月，公安部公布，歷時3個月的打擊"地溝油"戰(zhàn)役查獲了6萬噸地溝油--這是1萬多家中型餐館1年的用油量。

    這個數(shù)據(jù)帶給我們最大的疑問是，"地溝油"存在已逾10年，為何仍有如此巨大的數(shù)量從我們的食品監(jiān)管中逃脫，流入人們的餐桌？

    在讓人眼花繚亂的2011年食品安全事件中，有人們聽著還比較新鮮的"塑化劑"、"問題血燕"、"牛肉膏"、"絕育黃瓜"、"爆炸西瓜"等，也有人們10余年來再熟悉不過的"地溝油"、"瘦肉精"、"毒豆芽"……

    我們想要探究，為什么我們的食品安全監(jiān)管制度的完善跟不上問題食品更新?lián)Q代的手段？為什么我們剛剛壓下了"三聚氰胺"的勢頭卻又在"黃曲霉素"上狠狠地跌了幾跤……

    《法制日報(bào)》選取了3個存在多年，卻在2011年再次"風(fēng)起云涌"的"毒食品"事件，以此分析我們的食品監(jiān)管制度中那些共有的、根本的問題所在。

    "地溝油"

    無"法"可依導(dǎo)致沉疴難除

    2011年9月，公安部指揮浙江、山東、河南公安機(jī)關(guān)破獲了一起團(tuán)伙生產(chǎn)銷售食用地溝油案件，一條集掏撈、粗煉、倒賣、深加工、批發(fā)、零售等六大環(huán)節(jié)的地溝油黑色產(chǎn)業(yè)鏈浮出水面。

    最重要的是，警方掌握的證據(jù)顯示，從"地溝油"變身食用油的工藝流程，僅是簡單的物理分離，大致分為水解、蒸餾、分體3步。

    盡管"地溝油"的存在早已被人們所深知，但如此全環(huán)節(jié)破獲的以地溝油為原料制售食用油的重大案件，還是讓不少人震驚不已--兩年不到的時間，這家非法制售地溝油的公司就生產(chǎn)了上萬噸地溝油進(jìn)入市場，僅在現(xiàn)場警方就查獲了"地溝油"煉制的食用油成品100余噸、已灌裝為假冒品牌食用油100余箱。

    讓人疑惑的是，這樣一家包攬產(chǎn)、供、銷全環(huán)節(jié)的非法公司，是如何在兩年時間里安然無恙的？

    "地溝油案件看上去鏈條清晰，實(shí)際上，由于環(huán)節(jié)眾多，而且不同環(huán)節(jié)在'罪與非罪'上界限不太清晰，給警方偵查帶來了不少困難。"參與偵破該案的寧波警方分析稱，僅僅收購地溝油原料一般不構(gòu)成犯罪，對地溝油進(jìn)行深加工也不一定是犯罪，因?yàn)樗梢杂糜谡?dāng)目的；把地溝油當(dāng)作食用油銷售很可能涉嫌犯罪，但這個環(huán)節(jié)往往比較隱蔽。

    可以看出，"地溝油"真正走向危害人類健康的環(huán)節(jié)在于銷售。但是，在工商、質(zhì)監(jiān)以及專門的食品安全機(jī)構(gòu)監(jiān)管下，致癌的地溝油怎么能瞞天過海，順利上市銷售？

    "從外觀、色澤上看，用地溝油煉制的食用油與正常的食用油很難區(qū)分。關(guān)鍵問題是，現(xiàn)在國家對什么是地溝油并沒有一個明確的檢測標(biāo)準(zhǔn)。如果只是按照現(xiàn)有的食用油標(biāo)準(zhǔn)，甚至?xí)贸龅販嫌头蠘?biāo)準(zhǔn)的荒唐結(jié)論。"浙江省公安廳辦理該案的負(fù)責(zé)人介紹稱，這起案件還是在公安部治安局的協(xié)調(diào)下，聘請了北京的專家進(jìn)行相關(guān)檢測，才確定非法公司生產(chǎn)的食用油中存在有毒有害物質(zhì)。

    檢測標(biāo)準(zhǔn)缺失，這或許是"地溝油"橫行多年仍有縫可鉆的根源之一，而它又不僅僅是"地溝油"存在的根源。

    中國消費(fèi)者協(xié)會副會長、中國人民大學(xué)法學(xué)院教授劉俊海在接受《法制日報(bào)》記者采訪時表示："標(biāo)準(zhǔn)嚴(yán)格與否、科學(xué)與否、合理與否、安全與否、可靠與否，直接關(guān)系到消費(fèi)者人身安全。制定并且實(shí)施嚴(yán)格的食品安全標(biāo)準(zhǔn)，是真正實(shí)現(xiàn)源頭治理、預(yù)防為主的前提條件。"

    "瘦肉精"

    制度層層嚴(yán)防執(zhí)行層層失守

    盡管"食品安全標(biāo)準(zhǔn)"是保障食品安全的源頭，但在許多已經(jīng)制定了標(biāo)準(zhǔn)的食品領(lǐng)域，我們?nèi)耘f沒能阻止健康底線的崩塌。管住食品安全，我們的漏洞遠(yuǎn)不止這些。

    和"地溝油"一樣，"瘦肉精"在中國人的餐桌污染史上，早已立名多時。早在2001年，包括北京、天津在內(nèi)9個省市的23家養(yǎng)殖場就被發(fā)現(xiàn)違規(guī)使用鹽酸克倫特羅。和"地溝油"不一樣的是，2002年，農(nóng)業(yè)部、衛(wèi)生部、國家食品藥品監(jiān)督管理局就發(fā)布公告，明令禁止在飼料和動物飲用水中添加鹽酸克倫特羅和萊克多巴胺等7種"瘦肉精",而且要檢測出是否含有瘦肉精，只需要一道簡單的"尿檢"程序即可完成。

    但即便如此，2011年3月15日，震驚全國的河南"瘦肉精"事件還是發(fā)生在了媒體的鏡頭前。

    一頭豬從生長到宰殺，最后流向人們的餐桌，要經(jīng)歷養(yǎng)殖、販運(yùn)、屠宰和銷售幾大環(huán)節(jié)。目前，這幾大環(huán)節(jié)都有監(jiān)管部門負(fù)責(zé)監(jiān)督把關(guān)，按照動物檢疫檢測制度，生豬外運(yùn)時必須通過養(yǎng)殖地的檢疫部門檢疫，獲得動物檢疫合格證明、運(yùn)載工具消毒證明和五號病非疫區(qū)證明，并佩戴身份證明--"耳標(biāo)".只要其中一個環(huán)節(jié)按規(guī)定對這些"瘦肉精豬"進(jìn)行簡單的"尿檢",它們就不可能流入人們的餐桌。

    然而，被曝光在鏡頭下的情景卻是這樣的：在河南省孟州市等地，每頭"瘦肉精豬"花兩元錢左右就能買到號稱"通行證"的檢疫合格等三大證明，再花上100元打點(diǎn)河南省省界的檢查站，便可以一路綠燈送到南京一些定點(diǎn)屠宰場，無需檢測"瘦肉精",每頭豬交10元錢就能得到一張"動物產(chǎn)品檢疫合格證明",然后堂而皇之的進(jìn)入市場銷售。

    制度上的層層嚴(yán)防，卻遇到了執(zhí)行上的層層失守。"瘦肉精"一案中，甚至有監(jiān)管部門在遇到上級檢查時，負(fù)責(zé)通風(fēng)報(bào)信。2011年11月26日，河南省高級人民法院發(fā)布消息稱，該省法院受理的59起114人的"瘦肉精"案已經(jīng)全部審結(jié)，其中判處"瘦肉精"制售者和玩忽職守、濫用職權(quán)的國家工作人員就達(dá)77人。

    12月28日，此案中的6名屠宰戶在南京市中級人民法院被判刑。江蘇省高級人民法院黨組副書記、副院長周繼業(yè)在接受《法制日報(bào)》記者采訪時表示：近3年來危害食品、藥品安全犯罪的發(fā)生，暴露出監(jiān)管上還存在薄弱環(huán)節(jié)。許多案件反映出，食品、藥品的監(jiān)管還有死角和空檔，監(jiān)管不到位，脫管失控，甚至有的個別監(jiān)管人員徇私枉法、玩忽職守、瀆職犯罪。

    中國政法大學(xué)法治政府研究院研究員王敬波在接受《法制日報(bào)》記者采訪時提出："問責(zé)機(jī)制不完善也是造成食品安全監(jiān)管問題的重要原因之一。當(dāng)前對食品安全監(jiān)管的問責(zé)主要集中在一些明顯違法的行為上，對于'懶政'、不作為等未被確定為違法的行為則很少涉及。"

    王敬波認(rèn)為，解決食品安全監(jiān)管問題的關(guān)鍵在于加強(qiáng)對食品安全監(jiān)管者的監(jiān)督，建立并嚴(yán)格執(zhí)行巡查、督查等日常管理制度，對負(fù)主要責(zé)任的官員實(shí)行重大食品安全事故一票否決。

    而針對"瘦肉精"案中"尿檢"被層層放過的問題，王敬波還提出，檢測機(jī)構(gòu)作為事業(yè)單位，雖然有利于保持檢測的權(quán)威性，但也造成了檢測本身被壟斷、被公權(quán)力化。"我個人認(rèn)為，隨著我國整體改革的推進(jìn)，這些從事技術(shù)認(rèn)定的機(jī)構(gòu)，應(yīng)該脫離政府部門成為社會的一個中介機(jī)構(gòu)，作為社會公務(wù)服務(wù)的機(jī)構(gòu)存在".

    "毒豆芽"

    "人人都管"變成"人人不管"

    加大問責(zé)力度固然是嚴(yán)格食品安全監(jiān)管的重要手段，但是，在現(xiàn)有的食品安全監(jiān)管制度下，有時你甚至不知道，應(yīng)該問責(zé)于誰。

    2011年4月，沈陽市公安局皇姑分局龍江派出所接到群眾舉報(bào)：有人生產(chǎn)銷售有害豆芽。警方隨即出動，提取疑似有害豆芽樣本進(jìn)行檢測，結(jié)果發(fā)現(xiàn)豆芽中含有亞硝酸鈉、尿素、恩諾沙星、6-芐基腺嘌呤激素等，其中，人食用含亞硝酸鈉的食品會致癌，恩諾沙星是動物專用藥，禁止在食品中添加。

    在此后的不到半個月內(nèi)，沈陽警方一共查獲了像這樣的有毒豆芽55噸，打掉黑加工點(diǎn)23個。

    《法制日報(bào)》記者曾在第一時間參與了采訪。在采訪中記者了解到，為從根本上解決"毒豆芽"的監(jiān)管問題，沈陽市打假辦會同公安、工商、質(zhì)監(jiān)、農(nóng)委等部門，召開專題會議進(jìn)行研究，蹊蹺的是，工商、質(zhì)監(jiān)、農(nóng)委等各個職能部門竟都列出一堆理由解釋稱"不歸我管".

    工商部門稱，對食品生產(chǎn)領(lǐng)域的監(jiān)管，應(yīng)該由質(zhì)監(jiān)局負(fù)責(zé)，而不應(yīng)該由工商部門負(fù)責(zé)；質(zhì)監(jiān)部門表示，如果將豆芽菜作為產(chǎn)品質(zhì)量法調(diào)整的產(chǎn)品，將會導(dǎo)致立法和執(zhí)法的混亂，所以豆芽菜應(yīng)認(rèn)定為初級農(nóng)產(chǎn)品，歸農(nóng)業(yè)主管部門監(jiān)管合適；而農(nóng)委部門則稱：豆芽菜不是初級農(nóng)產(chǎn)品，是初級農(nóng)產(chǎn)品的加工品，不應(yīng)由農(nóng)業(yè)行政部門負(fù)責(zé)監(jiān)管。市農(nóng)委還拿出了上級對此事的批件。

    一場令人啼笑皆非的爭論，恰巧讓公眾窺見了食品安全問題的另一個側(cè)面--在已經(jīng)暴露的食品安全事件中，各部門尚不能分清誰的責(zé)任，那么那些尚未爆發(fā)的食品安全隱患，又都由誰在監(jiān)管？

    沈陽市打假辦常務(wù)副主任郝立志指出，應(yīng)從國家層面來劃清行政主管部門的職責(zé)，以防止推諉扯皮的現(xiàn)象發(fā)生。

    事實(shí)上，"毒豆芽"存在已經(jīng)多年，行政部門職能劃分不清、互相推諉的現(xiàn)象也并非僅在"毒豆芽"一事中發(fā)生。

    "由于食品安全涉及食品生產(chǎn)、加工、儲藏、運(yùn)輸、流通和消費(fèi)等諸多環(huán)節(jié)，任何一家監(jiān)管部門都難以單獨(dú)承擔(dān)安全監(jiān)管的重大責(zé)任。在'一個部門管不了'的情況下，現(xiàn)行食品安全監(jiān)管體制被迫選擇了多個部門分段監(jiān)管的思路。"劉俊海說，"分段監(jiān)管體制雖然有助于督促相關(guān)部門各司其職，避免'一個部門管不了'的現(xiàn)象，但也出現(xiàn)了'多個部門管不好'的弊端：監(jiān)管部門之間既存在重復(fù)監(jiān)管也存在監(jiān)管盲區(qū)。"

    劉俊海建議，要徹底打破"一個部門管不了、多個部門管不好"的惡性循環(huán)，應(yīng)根據(jù)食品安全法的規(guī)定，在堅(jiān)持和完善多龍治水、分段監(jiān)管體制的同時，建立信息共享、快捷高效、無縫對接的全程食品安全監(jiān)管體制。本報(bào)記者范傳貴