律師：監(jiān)管部門實行的是典型的網(wǎng)狀交叉式監(jiān)管，職責(zé)不清，有功大家爭，有過互相推
記者郭躍華
2009年2月，我國通過新《食品安全法》，同年6月1日起實施，該法在加大對違規(guī)企業(yè)的處罰力度方面亮點頗多。事實上，我國有多個部門對食品進(jìn)行監(jiān)管，但仍存在不少執(zhí)法盲區(qū)，致使食品安全問題防不勝防。
法律界人士表示，保障食品安全需要加大對食品安全責(zé)任人的處罰，同時，各監(jiān)管部門應(yīng)形成監(jiān)管合力，并加大宣傳，全社會形成遵守規(guī)范生產(chǎn)食品的良好氛圍。
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對于食品安全，我省也非常重視，采取了多項措施保障食品安全。
2009年，省政府下發(fā)了《河南省食品安全事故應(yīng)急預(yù)案（試行）》，要求各有關(guān)部門對在職責(zé)范圍內(nèi)發(fā)生的特別重大、重大、較大和一般食品安全事故做到快速響應(yīng)，發(fā)生食品安全事故的單位、食品安全事故監(jiān)測機(jī)構(gòu)、醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)和有關(guān)單位發(fā)現(xiàn)食品安全事故，應(yīng)當(dāng)在事故發(fā)生后兩小時內(nèi)以電話、傳真等方式向所在地縣級政府衛(wèi)生行政部門報告。
2011年，省食品藥品監(jiān)督管理局對外公布，要建立食品生產(chǎn)經(jīng)營企業(yè)的誠信檔案體系，并公布《河南省流通環(huán)節(jié)食品經(jīng)營者信用分類監(jiān)督管理實施辦法（試行）》，一旦食品企業(yè)被認(rèn)定為嚴(yán)重失信類別，將不再具備食品經(jīng)營資格，其直接負(fù)責(zé)人5年內(nèi)不得從事食品生產(chǎn)經(jīng)營。
今年2月，省政府辦公廳印發(fā)了《河南省食品安全舉報獎勵辦法（試行）》，規(guī)定凡舉報違法生產(chǎn)、加工、銷售不符合食品安全標(biāo)準(zhǔn)食品的，或者舉報其他11種違法行為的，經(jīng)查證屬實均給予舉報人獎勵，每起案件獎勵金額最高不超過5萬元，最低不少于100元。
"這是一個積極的信號，發(fā)揮群眾的力量來加強(qiáng)對食品安全的監(jiān)管。"本報法律顧問、河南新動力律師事務(wù)所律師朱廣曉說，"但是政府部門也不能把所有的責(zé)任都推給群眾，政府部門在內(nèi)部也應(yīng)該加大監(jiān)管力度。"
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一份食品，從田間到餐桌，要經(jīng)歷農(nóng)業(yè)部、質(zhì)檢總局、工商總局、衛(wèi)生部、商務(wù)部、國家食品藥品監(jiān)督管理局等多個部門的監(jiān)管。這樣的監(jiān)管體系并沒有減少食品安全問題的發(fā)生。在社會上，有批評者認(rèn)為，在我國，是八九個婆婆管不好一桌飯菜。
在沈陽，發(fā)生"毒豆芽"事件后，有人進(jìn)行了舉報投訴，打了一圈電話，竟然被4個部門推了回來：質(zhì)監(jiān)部門稱自己負(fù)責(zé)食品生產(chǎn)加工環(huán)節(jié)，市場上的豆芽歸工商部門管；工商部門稱豆芽是初級農(nóng)產(chǎn)品，應(yīng)該歸農(nóng)業(yè)部門管；農(nóng)業(yè)部門稱沒有拘留資格，很多違法商販在檢驗結(jié)果出來前就逃跑了；食品藥品監(jiān)管部門則稱，自己只負(fù)責(zé)檢測飯店或食堂里做好的飯菜。有媒體無奈感嘆："4個'大蓋帽'管不了一顆豆芽菜。"
"質(zhì)監(jiān)、工商、藥監(jiān)、衛(wèi)生、經(jīng)貿(mào)等幾個部門對食品安全都負(fù)有監(jiān)管責(zé)任，但現(xiàn)實中仍存在許多監(jiān)管盲
區(qū)，食品安全問題依然十分嚴(yán)峻。"朱廣曉說，監(jiān)管部門實行的是典型的網(wǎng)狀交叉式監(jiān)管，這種監(jiān)管模式看似合理，每個部門都監(jiān)管一塊，感覺能把好關(guān)，但在現(xiàn)實中，這種多頭交叉管理的弊端在于職責(zé)不清，有功大家爭，有過互相推，出了問題經(jīng)常是頭痛醫(yī)頭、腳痛醫(yī)腳，解決不了根本問題。
"當(dāng)然，有時候也會聯(lián)合執(zhí)法，但往往會不了了之，最后誰也不會承擔(dān)責(zé)任。"朱廣曉說，各監(jiān)管部門應(yīng)明確各自的職責(zé)，做到信息互通?，F(xiàn)在國家設(shè)立了各級食品安全協(xié)調(diào)委員會，意圖很明顯，就是在政出多門的情況下，希望其能起到協(xié)調(diào)作用。各部門把該解決的問題在本部門內(nèi)解決，不是屬于本部門的問題報送其他監(jiān)管部門或者食品安全協(xié)調(diào)委員會，大可不必再搞什么興師動眾聯(lián)合執(zhí)法，浪費精力和物力。
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"食品安全關(guān)系到十幾億人的切身利益，之所以各類食品問題層出不窮，關(guān)鍵原因在于對食品企業(yè)的處罰成本較低。"本報法律顧問、河南明天律師事務(wù)所律師吳偉峰說，提高處罰標(biāo)準(zhǔn)，既有人身損害賠償，又有懲罰性賠償，加大了經(jīng)營者的違法成本，能起到很好的震懾作用。
據(jù)了解，2009年誕生的新《食品安全法》中明顯加大了對違規(guī)企業(yè)的處罰力度，該法第九十六條規(guī)定，違反本法規(guī)定，造成人身、財產(chǎn)或者其他損害的，依法承擔(dān)賠償責(zé)任。生產(chǎn)不符合食品安全標(biāo)準(zhǔn)的食品或者銷售明知是不符合食品安全標(biāo)準(zhǔn)的食品，消費者除要求賠償損失外，還可以向生產(chǎn)者或者銷售者要求支付價款10倍的賠償金。
新法還規(guī)定，食品安全監(jiān)督管理部門對食品不得實施免檢?？h級以上質(zhì)量監(jiān)督、工商行政管理、食品藥品監(jiān)督管理部門應(yīng)當(dāng)對食品進(jìn)行定期或者不定期
的抽樣檢驗。這也能在一定程度上杜絕免檢產(chǎn)品仍不合格的現(xiàn)象。
"明星代言也要承擔(dān)責(zé)任。"吳偉峰說，新的《食品安全法》中規(guī)定，社會團(tuán)體或者其他組織、個人在虛假廣告中向消費者推薦食品，使消費者的合法權(quán)益受到損害的，與食品生產(chǎn)經(jīng)營者承擔(dān)連帶責(zé)任。
新法中雖然有很多亮點會對食品安全起到非常積極的作用，但也應(yīng)當(dāng)看到，一部法律并不能解決所有的問題。
"新的《食品安全法》中加大了處罰力度，但是在執(zhí)行中還需要防止權(quán)力尋租、為罰款而罰款等情況的發(fā)生。"一名業(yè)內(nèi)人士稱，現(xiàn)實中，一些執(zhí)法部門罰款上交后，上級部門會按照一定的比例返給處罰部門，導(dǎo)致執(zhí)法人員以完成"創(chuàng)收"任務(wù)為目標(biāo)，罰款成為一些部門的生財之道，這自然不能取得較好的執(zhí)法效果。
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據(jù)有關(guān)部門統(tǒng)計，目前全國有多達(dá)2.5億的分散小農(nóng)戶，如何把他們有效組織起來、監(jiān)管起來，這是個大難題。由于農(nóng)民接受教育的程度較低，在生產(chǎn)中或農(nóng)藥的使用上很容易不規(guī)范和超標(biāo)，致使食品在源頭上受到污染。
目前，我國食品生產(chǎn)加工單位約有44.8萬家，單靠執(zhí)法部門的監(jiān)管似乎也是杯水車薪，特別是很多小食品廠、小作坊以及銷售過程中出現(xiàn)的小攤販、游擊隊的狀況，短期內(nèi)很難改變。
面對林林總總的問題，該采取什么樣的措施來加強(qiáng)食品安全監(jiān)管呢？
"對有關(guān)食品安全監(jiān)管部門接到投訴、舉報互相推諉的情況，要建立首問負(fù)責(zé)制。"河南文豐律師事務(wù)所律師張靈全說，地方政府應(yīng)負(fù)總責(zé)，在加強(qiáng)食品安全監(jiān)管能力建設(shè)的同時，要做好協(xié)調(diào)工作，減少部門
之間、環(huán)節(jié)之間、地域之間管理的交叉、重復(fù)與空白，逐步實現(xiàn)食品安全的全過程、全方位的無縫監(jiān)管。
"各個執(zhí)法部門也要負(fù)起責(zé)任，要加大責(zé)任追究力度，嚴(yán)查監(jiān)管中的失職、瀆職行為。"張靈全說，要從嚴(yán)追究責(zé)任；情節(jié)嚴(yán)重的，依法依紀(jì)開除公職；涉嫌徇私舞弊、瀆職犯罪的，移交司法機(jī)關(guān)追究刑事責(zé)任。
"誠信是基石，食品安全還需要全社會形成一種氛圍。"朱廣曉說，對于食品生產(chǎn)經(jīng)營企業(yè)，先要嚴(yán)格落實生產(chǎn)經(jīng)營者主體責(zé)任，做到企業(yè)講誠信、行業(yè)要自律，這是食品安全的基石。
朱廣曉認(rèn)為，食品行業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈條長、環(huán)節(jié)多，監(jiān)管力量分散，必須形成監(jiān)管合力，才能提高監(jiān)管效率。應(yīng)強(qiáng)化信息收集，建立群眾舉報獎勵機(jī)制，重獎舉報者，充分發(fā)揮群眾的監(jiān)督力量，讓不良商家如老鼠過街人人喊打，無藏身之地，從而凈化食品市場。
有效治理須形成監(jiān)管合力
武漢建立專業(yè)食品安全執(zhí)法隊
武漢嚴(yán)格種養(yǎng)、加工、流通及消費全過程監(jiān)管，將食品安全納入各級官員政績考核，讓市民吃得放心、吃得安全。為此，武漢是在全國率先組建專業(yè)食品安全執(zhí)法隊伍，在公安機(jī)關(guān)配備專門的"食品警察",快速、高效偵破食品安全重大案件。
與此同時，武漢還將立法監(jiān)管小作坊、小攤販，修訂食品安全地方標(biāo)準(zhǔn)，建立統(tǒng)一食品安全信息網(wǎng)絡(luò)體系和食品安全風(fēng)險監(jiān)測預(yù)警信息中心；聯(lián)合金融機(jī)構(gòu)，對失信和違法犯罪的食品企業(yè)限貸直至禁貸。
在英國說起食品安全，人們首先想到的就是"食品標(biāo)準(zhǔn)署",它是依法設(shè)立的一個相對獨立的機(jī)構(gòu)，具有提供食品政策建議，以及食品監(jiān)測和召回等多種管理職能，在英國的食品安全管理體系中居于核心地位。它除了食品監(jiān)測、召回等常規(guī)職能外，其產(chǎn)地檢測、快速反應(yīng)、食品追溯等職能，顯示出良好的糾錯和應(yīng)對能力。
食品標(biāo)準(zhǔn)署運作的一個突出特點就是公開透明。其理事會不僅像許多公共機(jī)構(gòu)那樣公開發(fā)布會議日程和相關(guān)決定，還允許公眾旁聽會議，在當(dāng)前的網(wǎng)絡(luò)時代還對每次會議進(jìn)行網(wǎng)絡(luò)直播，會后還可網(wǎng)上點播。在這種"完全透明"的會議上討論制定食品安全政策，無疑可以贏得公眾的極大信任。
對于食品領(lǐng)域的一些新情況，食品標(biāo)準(zhǔn)署也總是作出及時反應(yīng)。比如最近日本地震和海嘯導(dǎo)致了核事故，引發(fā)人們對來自日本的食品是否安全的關(guān)注，英國食品標(biāo)準(zhǔn)署就迅速發(fā)布聲明說，英國的進(jìn)口食品中只有0.1%來自日本，而這些食品也受到嚴(yán)密監(jiān)控，一旦發(fā)現(xiàn)放射性超標(biāo)，就將禁止其進(jìn)入英國市場。
芬蘭的食品安全注重從源頭抓起，環(huán)環(huán)緊扣，防范"從農(nóng)場到餐桌"食品鏈中的每一環(huán)節(jié)的質(zhì)量和安全隱患。他們強(qiáng)調(diào)全程監(jiān)管，包括生產(chǎn)、收獲、加工、包裝、運輸、貯藏和銷售等環(huán)節(jié)；監(jiān)管對象包括化肥、農(nóng)藥、飼料、包裝材料、運輸工具、食品標(biāo)簽等。避免重要環(huán)節(jié)的缺失，并以此為基礎(chǔ)實行問題食品的追溯制度。
芬蘭農(nóng)業(yè)部要求所有農(nóng)作物的種子都不得含有相關(guān)法規(guī)中列舉的有害生物體。對肥料也有嚴(yán)格規(guī)定，肥料中不得含有任何有害于土壤、環(huán)境、人類和動物健康的物質(zhì)。芬蘭的土壤和水對鎘的負(fù)面影響非常敏感，在相關(guān)法規(guī)中嚴(yán)格限制肥料中鎘的含量。芬蘭對殺蟲劑的使用慎之又慎，近年來嚴(yán)格限制并實施監(jiān)控。
在食品加工方面，芬蘭食品法規(guī)對食品加工過程中的衛(wèi)生、操作程序、操作人員的衛(wèi)生、添加劑（色素、香精、甜味劑等）和維生素，及其他營養(yǎng)成分的添加、包裝和容器的衛(wèi)生及材料的選擇等方面的細(xì)節(jié)都有具體和詳細(xì)的規(guī)定，并與食品安全監(jiān)管部門密切合作，加強(qiáng)食品衛(wèi)生監(jiān)控，以確保為消費者提供安全和高品質(zhì)的加工食品。
