完善我國(guó)食品安全監(jiān)督機(jī)制 借鑒歐盟食品安全社會(huì)監(jiān)督立法的"便利性"

    歐盟監(jiān)督制度的"便利性"

    歐盟的食品安全社會(huì)監(jiān)督制度呈現(xiàn)出較強(qiáng)的"便利性"特征，體現(xiàn)為三個(gè)方面。

    第一，食品安全社會(huì)監(jiān)督以歐盟機(jī)構(gòu)監(jiān)管權(quán)和經(jīng)營(yíng)者義務(wù)為基礎(chǔ)，監(jiān)督對(duì)象包括食品經(jīng)營(yíng)者和食品安全相關(guān)機(jī)構(gòu)，以外部監(jiān)督監(jiān)管關(guān)系有效運(yùn)行、而非另行建立監(jiān)督渠道為制度建構(gòu)立足點(diǎn)，制度設(shè)定上即將節(jié)約監(jiān)督制度成本考慮在內(nèi)。

    鑒于經(jīng)營(yíng)者是食品安全信息主要來(lái)源，歐盟法律通過(guò)制定食品標(biāo)準(zhǔn)、認(rèn)證制度、標(biāo)簽、營(yíng)養(yǎng)聲明及其相關(guān)配套措施，構(gòu)建起嚴(yán)密的食品監(jiān)管法律關(guān)系，以行政手段保障公眾高透明信息的來(lái)源，強(qiáng)化經(jīng)營(yíng)者的被監(jiān)督主體地位。歐盟法律在相關(guān)機(jī)構(gòu)職責(zé)設(shè)定中規(guī)定了與公眾進(jìn)行溝通的職責(zé)，重視投訴標(biāo)準(zhǔn)化等監(jiān)督反饋機(jī)制，歐盟機(jī)構(gòu)及其成員國(guó)機(jī)構(gòu)也成為社會(huì)監(jiān)督的直接對(duì)象。其食品安全監(jiān)管權(quán)與社會(huì)監(jiān)督權(quán)主動(dòng)配合程度較高，社會(huì)監(jiān)督對(duì)主管機(jī)構(gòu)監(jiān)管權(quán)處于積極主動(dòng)的地位，避免了公眾與主管機(jī)構(gòu)之間對(duì)立帶來(lái)的社會(huì)資源浪費(fèi)；由此，公眾與歐盟機(jī)構(gòu)、公眾與經(jīng)營(yíng)者間建立了獨(dú)立的監(jiān)督法律關(guān)系，能通過(guò)監(jiān)管權(quán)力的發(fā)揮達(dá)成監(jiān)督效果，監(jiān)督權(quán)具有較高的"便利性".

    第二，食品安全社會(huì)監(jiān)督基礎(chǔ)信息的保障程度高。歐盟立法規(guī)定了相關(guān)主管機(jī)構(gòu)監(jiān)管信息的透明與公開，在風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防、事故處置等安全保障環(huán)節(jié)與公眾進(jìn)行信息交流的義務(wù)，公眾能方便地監(jiān)督監(jiān)管權(quán)行使的情況；通過(guò)制定標(biāo)簽及其識(shí)別規(guī)則、營(yíng)養(yǎng)聲明清單等制度，迫使經(jīng)營(yíng)者將食品生產(chǎn)過(guò)程中的安全信息較好體現(xiàn)在食品包裝中，食品本身的安全信息可識(shí)別性極大提升；通過(guò)食品可回溯機(jī)制的建立，使食品安全社會(huì)監(jiān)督能觸及食品在不同主體間流動(dòng)的每個(gè)物流節(jié)點(diǎn)。一系列安全管理和產(chǎn)品信息的強(qiáng)制要求提供減少了消費(fèi)者尋找監(jiān)督信息的時(shí)間、成本，能有效解決食品門類多、現(xiàn)代食品工業(yè)技術(shù)專業(yè)性強(qiáng)，而消費(fèi)者認(rèn)知水平有限引發(fā)的信息不對(duì)稱、信息阻塞的問(wèn)題，提高了公眾進(jìn)行食品安全監(jiān)督的參與能力，是切實(shí)的便民措施。

    第三，監(jiān)管關(guān)系對(duì)監(jiān)督關(guān)系的良好回應(yīng)機(jī)制。歐盟的食品安全監(jiān)管機(jī)制非常嚴(yán)密，但如果其對(duì)公眾置之不理則社會(huì)監(jiān)督無(wú)法進(jìn)行。歐盟對(duì)消費(fèi)者的投訴非常重視，對(duì)各類投訴逐步構(gòu)建起標(biāo)準(zhǔn)化的分類方法，并建立了消費(fèi)者投訴中心，能通過(guò)信息化的方式恢復(fù)投訴，并作為搜集立法和監(jiān)管信息的重要來(lái)源。并且，歐盟法律允許歐洲公民直接在歐洲法院對(duì)歐盟機(jī)構(gòu)進(jìn)行起訴。

    我國(guó)現(xiàn)有制度的局限

    我國(guó)現(xiàn)行的食品安全社會(huì)監(jiān)督制度包括確立監(jiān)督法律關(guān)系、基礎(chǔ)性監(jiān)督信息來(lái)源和監(jiān)督的制度工具三個(gè)方面。制度數(shù)量比較豐富，基本涉及了食品安全監(jiān)督的各個(gè)環(huán)節(jié)，但是公眾參與監(jiān)督遠(yuǎn)沒有達(dá)到"便利"的程度，制度成本高的矛盾較為突出。

    與歐盟制度相比，我國(guó)監(jiān)督制度局限較為突出，公共參與食品安全社會(huì)監(jiān)督的制度成本過(guò)高。監(jiān)督關(guān)系構(gòu)建方面，我國(guó)只是抽象地規(guī)定了政府接受公眾監(jiān)督，缺乏在風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防、食品安全事故處理、食品法律制度形成等具體環(huán)節(jié)公共參與的強(qiáng)制性規(guī)定，監(jiān)督的程序保障性差，未履行相關(guān)被監(jiān)督義務(wù)行為也不具有可訴性。而歐盟的食品安全監(jiān)督立法正是將公權(quán)力機(jī)構(gòu)作為主要監(jiān)督對(duì)象，通過(guò)監(jiān)督歐盟機(jī)構(gòu)監(jiān)管權(quán)的行使并依附監(jiān)管法律關(guān)系而達(dá)到監(jiān)督目的。我國(guó)制度本質(zhì)上使政府規(guī)避了在社會(huì)監(jiān)督中的主要義務(wù)，本應(yīng)是消費(fèi)者利益為中心、公眾以公權(quán)力機(jī)構(gòu)和食品經(jīng)營(yíng)者作為共同監(jiān)督對(duì)象的模式，轉(zhuǎn)換成社會(huì)監(jiān)督輔助政府行使監(jiān)管權(quán)，共同針對(duì)經(jīng)營(yíng)者。因此，公眾的監(jiān)督權(quán)不具有較強(qiáng)的法律屬性，法律關(guān)系建構(gòu)的基準(zhǔn)點(diǎn)上就缺乏對(duì)便利公眾監(jiān)督的制度考量。

    監(jiān)督信息保障方面，一是信息發(fā)布具有單向性。公共監(jiān)督的觸角沒有覆蓋食品安全保障的整個(gè)過(guò)程，監(jiān)督者的意志很難被納入食品安全制度中；二是信息真實(shí)性無(wú)法保障。歐盟信息的真實(shí)性依賴完善的技術(shù)法規(guī)及分布各地的實(shí)驗(yàn)室等科技力量，而我國(guó)食品安全標(biāo)準(zhǔn)和檢驗(yàn)技術(shù)水平都不高，信息披露要求技術(shù)支撐不夠，如現(xiàn)在仍然沒有找到檢測(cè)地溝油的技術(shù)；三是存在"信息短板".營(yíng)養(yǎng)標(biāo)簽仍是鼓勵(lì)標(biāo)注，營(yíng)養(yǎng)成分只規(guī)定了"可以"而非強(qiáng)制標(biāo)注的范圍，更沒有達(dá)到考慮膳食平衡、特殊人群需要層次，食品廣告宣傳仍作為競(jìng)爭(zhēng)行為來(lái)規(guī)制，未納入食品安全視野。

    食品安全監(jiān)管體系對(duì)社會(huì)監(jiān)督的回應(yīng)性不夠。一方面食品安全監(jiān)管本身就存在較大問(wèn)題，歐盟的"便利性"社會(huì)監(jiān)督是以主管機(jī)構(gòu)對(duì)經(jīng)營(yíng)者嚴(yán)密的監(jiān)管作為基礎(chǔ)的，也就是通過(guò)監(jiān)督權(quán)激發(fā)監(jiān)管機(jī)制發(fā)揮作用，而我國(guó)政府對(duì)經(jīng)營(yíng)者的食品安全監(jiān)管由于多頭管理、技術(shù)力量不足、食品標(biāo)準(zhǔn)不完善等原因尚不能較好履行政府監(jiān)管職能，也就不能對(duì)食品安全的社會(huì)監(jiān)督形成制度支援；另一方面，在我國(guó)現(xiàn)行食品安全制度中還沒有對(duì)公共提供的食品安全信息和消費(fèi)者投訴處理的法定時(shí)限與步驟的規(guī)定，在法律責(zé)任的規(guī)定中更沒有對(duì)因拒絕公眾參與或侵犯公眾監(jiān)督權(quán)利的懲戒措施。雖然公眾可以通過(guò)信訪、相關(guān)部門負(fù)責(zé)人信箱等渠道反應(yīng)，但食品安全監(jiān)管部門對(duì)信息的處理具有隨意性，不處理也無(wú)法律責(zé)任，訴訟機(jī)制也不能滿足社會(huì)監(jiān)督的制度需求。

    從公眾的角度出發(fā)，其監(jiān)督主體地位只存在于紙上而沒有程序及責(zé)任機(jī)制為支撐，安全信息不全面且真假難辨，要行使對(duì)食品安全的社會(huì)監(jiān)督既缺乏權(quán)源也缺乏信息源，制度的非"便利性"特征非常明顯。這些局限架空了食品安全社會(huì)監(jiān)督關(guān)系的法律屬性，必須進(jìn)行"消費(fèi)者中心主義"指導(dǎo)下的、方便公眾監(jiān)督的改革。監(jiān)督權(quán)涵蓋范圍要擴(kuò)大到整個(gè)監(jiān)管關(guān)系運(yùn)行中，并以監(jiān)管權(quán)為傳導(dǎo)體，使經(jīng)營(yíng)者提供的食品信息安全可靠。這些措施要解決一個(gè)核心問(wèn)題：為普通公眾實(shí)施監(jiān)督服務(wù)，筆者將其稱為"便利性"改造，這方面應(yīng)當(dāng)借鑒歐盟的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)。

    歐盟做法對(duì)我國(guó)的啟示

    由于市場(chǎng)失靈和政府失靈現(xiàn)象在我國(guó)食品安全領(lǐng)域表現(xiàn)已比較明顯，雖然近年來(lái)社會(huì)監(jiān)督發(fā)揮的作用越來(lái)越大，但實(shí)質(zhì)上食品安全社會(huì)監(jiān)督的力量還非常薄弱，歐盟的"便利性"機(jī)制對(duì)我國(guó)食品安全社會(huì)監(jiān)督具有重要啟示。

    首先，監(jiān)督法律關(guān)系的建立是前提，并且公眾的食品安全利益作為中心法益應(yīng)在法律中得到明確，公眾、政府部門和食品經(jīng)營(yíng)者三者間的角色應(yīng)明確劃分。在監(jiān)督法律關(guān)系下，經(jīng)營(yíng)者提供重要的食品安全信息，這是監(jiān)督的制度原料；政府部門履行監(jiān)管職責(zé)，驗(yàn)證經(jīng)營(yíng)者在標(biāo)簽和信息上提供的產(chǎn)品信息是否真實(shí)，對(duì)違法經(jīng)營(yíng)、不實(shí)標(biāo)注、虛假宣傳等行為進(jìn)行懲戒，彌補(bǔ)經(jīng)營(yíng)者信息提供的缺陷。通過(guò)聽證會(huì)、網(wǎng)絡(luò)采集等方法吸納公眾參與食品風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防、政策制定等過(guò)程，透明、公開地向公眾提供行政執(zhí)法信息；公眾在信息鏈末端通過(guò)食品消費(fèi)和日常生活接觸，驗(yàn)證政府和經(jīng)營(yíng)者信息的真實(shí)性。根據(jù)標(biāo)簽、食品標(biāo)準(zhǔn)及指導(dǎo)性規(guī)則識(shí)別是否安全，對(duì)發(fā)現(xiàn)的安全隱患向政府進(jìn)行回饋，政府必須根據(jù)法定程序進(jìn)行處理，否則承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任。

    其次，信息透明是食品安全社會(huì)監(jiān)督的核心環(huán)節(jié)，信息不對(duì)稱是當(dāng)前我國(guó)食品安全社會(huì)監(jiān)督最大的問(wèn)題。按照歐盟的經(jīng)驗(yàn)，食品安全的信息應(yīng)是來(lái)源廣泛、數(shù)量龐大、客觀真實(shí)并公開供公眾獲知；消費(fèi)者對(duì)食品安全管理全過(guò)程的知情權(quán)應(yīng)當(dāng)具有公眾信息平臺(tái)為依托，有獨(dú)立的科學(xué)檢驗(yàn)機(jī)構(gòu)為技術(shù)支持，否則無(wú)法制止摻假制假、也無(wú)法驗(yàn)證食品安全信息的真實(shí)性。公眾對(duì)食品安全信息獲取的權(quán)利具有法律效力，食品安全信息要朝著互動(dòng)、公眾與政府溝通的方向發(fā)展。這些啟示都迫切地要求制定《政府信息公開法》或相似措施，賦予公眾隨時(shí)無(wú)礙查閱政府信息的權(quán)利。

    再次，食品安全標(biāo)準(zhǔn)是中心問(wèn)題。對(duì)成分、營(yíng)養(yǎng)、包裝等方面的強(qiáng)制性規(guī)定是約束經(jīng)營(yíng)者最有力的措施，是評(píng)價(jià)經(jīng)營(yíng)者和政府提供的信息的重要尺度。

    最后，食品安全社會(huì)監(jiān)督的方向要朝著"以人為本"的方向發(fā)展，不僅停留于對(duì)現(xiàn)狀的監(jiān)視和督促，還要通過(guò)公眾力量促使食品的安全性、政府食品安全監(jiān)管水平的提高。從保障食品無(wú)毒無(wú)害朝著滿足膳食結(jié)構(gòu)和營(yíng)養(yǎng)平衡方面發(fā)展，向?qū)加刑囟膊∪巳骸和?、婦女、老人的特殊食品安全需要方面發(fā)展，也就是朝著滿足公眾的特殊性和個(gè)性化需要方向發(fā)展。

    重慶大學(xué)法學(xué)院 曾文革 肖峰