政策執(zhí)行是政策目標(biāo)能否實現(xiàn)的關(guān)鍵，直接決定了政策問題能否解決、政策方案能否實現(xiàn)以及解決和實現(xiàn)的程度和范圍。在“三農(nóng)”政策落實過程中，涉及多個主體，包括中央政府、地方政府、各級各類職能部門、各類農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體、農(nóng)村金融部門等。由于多元主體的參與，而其利益導(dǎo)向各不相同，就不可避免地出現(xiàn)多元利益博弈下的政策執(zhí)行偏差，不同程度存在著“政策不出中南海”、“上有政策、下有對策”、“經(jīng)是好經(jīng)，只是讓歪嘴和尚念歪了”、“初衷為龍、結(jié)果為蟲”等執(zhí)行層面的問題。
糾正政策執(zhí)行偏差、加強政策落實，需要從政策的多個維度出發(fā)。本文按照政策學(xué)分析框架，結(jié)合調(diào)研了解的一些情況，從政策設(shè)計、執(zhí)行監(jiān)督、評估反饋三個方面，提出強化“三農(nóng)”政策執(zhí)行的路徑選擇和一些具體建議。
一、優(yōu)化“三農(nóng)”政策設(shè)計
完善的公共政策是政策有效執(zhí)行的前提，而決策的科學(xué)性與文本的操作性又是保證公共政策最優(yōu)化的基本條件，只有在政策文本是可行的、且已最大限度平衡了各方利益的條件下，政策的相關(guān)群體才會認同并接受政策，力促政策執(zhí)行落到實處。圍繞當(dāng)前“三農(nóng)”政策設(shè)計中的突出問題，本文認為，要健全政策制定機制，完善支持政策內(nèi)容，提高政策的針對性和可操作性。
1.增強政策設(shè)計的科學(xué)性。“三農(nóng)”政策設(shè)計的初衷，往往是為了加大對農(nóng)業(yè)農(nóng)村的支持力度、優(yōu)化農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展環(huán)境。評價一項政策設(shè)計的好壞，不僅要看政策的收益，還要看政策執(zhí)行的成本；不僅要看政策的當(dāng)前作用，還要看政策的長遠作用；不僅要看政策對執(zhí)行對象的影響，還要顧及政策的執(zhí)行對整個農(nóng)業(yè)農(nóng)村的影響乃至對國民經(jīng)濟的影響。只有充分考慮這些因素，權(quán)衡不同政策設(shè)計的得失利弊，做到“兩利相權(quán)取其重，兩害相權(quán)取其輕”，才能保證政策設(shè)計能最大限度地發(fā)揮作用，盡量接近政策設(shè)計的初衷。此外，要保持政策的穩(wěn)定性，對看得準(zhǔn)、路子對、效果好的政策要努力穩(wěn)定下來，甚至可以寫入法律中，切忌朝令夕改。
以種糧直補政策為例，該政策設(shè)計初衷是通過補貼種糧農(nóng)民，加大對他們的財政支持，進而提高農(nóng)民種糧的積極性。在實踐中，一些地方并沒有補給種糧農(nóng)戶，而是按照家庭承包耕地面積進行發(fā)放，如此，種糧補貼成為了收入補貼。這種實際上的收入補貼政策在學(xué)術(shù)界一直飽受詬病，很多基層部門也不認可這項政策。筆者認為，直接按承包面積發(fā)放補貼資金恰恰是最優(yōu)的政策安排。從經(jīng)濟學(xué)視角看，如果不存在交易費用的話，將直補資金補給承包農(nóng)戶或種糧農(nóng)戶的政策效果是完全一樣的，即如果將直補資金補給流入土地的種糧農(nóng)戶的話，流出土地的農(nóng)戶可以采用提高承包費的方式來實現(xiàn)對直補資金的間接占有。而如果將直補資金補給種糧農(nóng)戶，面臨著農(nóng)戶申報、村級公示、嚴(yán)格審核和逐級上報等繁復(fù)的程序，不僅產(chǎn)生大量的行政成本，且還可能出現(xiàn)弄虛作假套取補貼、政府官員尋租等不法行為。因此，可以這樣認為，以農(nóng)戶實際種糧面積發(fā)放補貼并不是一種有效率的補貼方式，而按照承包地面積將補貼直接發(fā)放給承包戶是一種最為節(jié)約成本的補貼方式。由此可見，在“三農(nóng)”政策設(shè)計上，必須綜合考量執(zhí)行成本和產(chǎn)生的影響，提高政策設(shè)計的科學(xué)性。
2.統(tǒng)籌系統(tǒng)地設(shè)計“三農(nóng)”政策。在筆者赴多省的調(diào)研中，深深感到財政支農(nóng)資金之散、涉及部門之多。以農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)為例，在財政部門有農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)資金土地治理項目，在水利部門有小型農(nóng)田水利項目，在國土部門有高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田建設(shè)項目。不同部門雖然項目名稱和側(cè)重內(nèi)容各異，但總的來看都是圍繞農(nóng)田改造、田間道路、溝渠灌溉等農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施展開的，可以說是大同而小異。不同的部門負責(zé)同樣的一件事情，不僅會帶來高昂的行政成本，而且使得各項政策之間沒有銜接，各自為戰(zhàn)，對整個農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)缺乏系統(tǒng)性安排，項目更多體現(xiàn)為集團化、部門化、利益化。地方在整合這些項目時，也會受到項目規(guī)定的掣肘，難以或無法做到有效地整合。因此，在現(xiàn)階段，政策設(shè)計上應(yīng)從中央層面對相關(guān)政策進行銜接，為地方整合項目預(yù)留接口；從較長一個時期看，隨著行政體制改革的深入和部門職能劃分的明確，要對“三農(nóng)”政策進行統(tǒng)籌和系統(tǒng)安排，對分散在各部門的支農(nóng)職能進行適當(dāng)調(diào)整和歸并，以進一步提高政策設(shè)計的針對性和執(zhí)行的效率及節(jié)約行政成本。
3.推動政策逐步向普惠性過渡。在當(dāng)前的行政決策體制下，涉農(nóng)相關(guān)部門掌握了相關(guān)資金項目的分配權(quán)利，并由人格化的行政人員具體決定。在監(jiān)督和決策機制還很不完善的背景下，這就賦予了相關(guān)行政人員很強的自由裁量權(quán)，并可能引發(fā)項目承擔(dān)主體錯位、資金浪費、資金套取以及尋租等現(xiàn)象，使得項目資金的相關(guān)權(quán)利處于公共領(lǐng)域，從而引發(fā)尋租行為及租值消散。解決這一問題，除了建立健全項目評審機制以及加強監(jiān)督以外，還應(yīng)從資金項目的自身設(shè)計入手，具體來講，就是逐步削減專項轉(zhuǎn)移支付，加大一般性轉(zhuǎn)移支付的力度，并在項目設(shè)定上將很多主觀性很強的標(biāo)準(zhǔn)改變?yōu)榭梢杂蓴?shù)字支撐的客觀性標(biāo)準(zhǔn)，并對達到標(biāo)準(zhǔn)的支持主體給予普惠。如此，就能大大減少了由“人情”帶來的無序行為，壓縮了政府部門的自由裁量權(quán)，讓農(nóng)民、合作社、龍頭企業(yè)等農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體在爭取涉農(nóng)政策上處于起點公平的競爭環(huán)境。
4.優(yōu)化政策制定機制。當(dāng)前“三農(nóng)”政策的制定，基本是由相關(guān)部門在主導(dǎo)，是各政府部門及其壓力集團博弈均衡的結(jié)果，帶有很強的部門利益色彩，學(xué)界、民間的參與嚴(yán)重不足，這樣，政策的適用性和效果就會大打折扣。本文認為，制定“三農(nóng)”政策應(yīng)注重吸收基層的實踐經(jīng)驗，傾聽農(nóng)村各階層和相關(guān)主體的期盼和訴求，注重問題導(dǎo)向，更多問計于民，通過“自上而下”與“自下而上”相結(jié)合的方式，提高政策的針對性和有效性。當(dāng)前比較緊要的是按照十八屆三中全會提出的“推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”的要求，發(fā)揮民間團體、農(nóng)民組織以及各類智庫的作用，增強各類涉農(nóng)民間組織在農(nóng)民和國家之間溝通的橋梁和紐帶作用，在政策制定過程中積極吸收各類社會組織的意見和建議，進一步強化“三農(nóng)”政策制定的公眾參與。
