2016年5月21日
中國(guó)法學(xué)會(huì)食品安全法治研究中心主任 王偉國(guó)
要點(diǎn)
一、社會(huì)共治是一種嶄新理念，是一項(xiàng)重要政策，是一系列法律制度，是值得追求的價(jià)值目標(biāo)。將“社會(huì)共治”確立為一項(xiàng)法定原則，新《食品安全法》開(kāi)創(chuàng)了先河。
二、形成食品安全社會(huì)共治格局，是食品安全治理模式轉(zhuǎn)型的根本舉措，是實(shí)施食品安全戰(zhàn)略的重要內(nèi)容，是食品安全治理能力根本提升的重要標(biāo)志，是“法治國(guó)家法治政府法治社會(huì)一體建設(shè)”的試金石……還是艱難的探索過(guò)程！
三、形成社會(huì)共治格局，當(dāng)前需要政府及其食品安全監(jiān)管部門(mén)、食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者、第三方認(rèn)證和檢測(cè)機(jī)構(gòu)、消費(fèi)者、消費(fèi)者組織、媒體、行業(yè)協(xié)會(huì)、社會(huì)組織（機(jī)構(gòu)）、專家、職業(yè)打假人等各方面主體正當(dāng)、有效行使各自相應(yīng)的公權(quán)力、私權(quán)利與社會(huì)權(quán)力，并形成合力。
四、食品安全指數(shù)是食品安全社會(huì)共治的有益嘗試，有賴于各方主體的積極關(guān)注、積極扶持。要形成一套科學(xué)合理的指標(biāo)體系，要依法有序推進(jìn)，形成具有公信力、引導(dǎo)力和鞭策力的大數(shù)據(jù)“產(chǎn)品”，打造中國(guó)食品安全社會(huì)共治的數(shù)據(jù)智庫(kù)，為推動(dòng)食品安全戰(zhàn)略實(shí)施、推進(jìn)健康中國(guó)建設(shè)提供有力的智力支撐。
正文
一、食品安全社會(huì)共治理念的確立及其政策表達(dá)
黨的十八大以來(lái)，隨著社會(huì)管理體系建設(shè)的不斷深入推進(jìn)，食品安全社會(huì)共治的頂層設(shè)計(jì)日漸清晰，政策表達(dá)逐步明確。2012年，黨的十八大報(bào)告提出：“要圍繞構(gòu)建中國(guó)特色社會(huì)主義社會(huì)管理體系，加快形成黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會(huì)協(xié)同、公眾參與、法治保障的社會(huì)管理體制，加快形成政府主導(dǎo)、覆蓋城鄉(xiāng)、可持續(xù)的基本公共服務(wù)體系，加快形成政社分開(kāi)、權(quán)責(zé)明確、依法自治的現(xiàn)代社會(huì)組織體制，加快形成源頭治理、動(dòng)態(tài)管理、應(yīng)急處置相結(jié)合的社會(huì)管理機(jī)制。”這段表述已經(jīng)透露出明顯的社會(huì)共治理念。2013年6月5日，汪洋副總理在全國(guó)食品藥品安全和監(jiān)管體制改革工作電視電話會(huì)議上，明確提出保障食品藥品安全需要“構(gòu)建社會(huì)共治格局”。而當(dāng)月17日舉辦的全國(guó)食品安全宣傳周啟動(dòng)儀式暨第五屆中國(guó)食品安全論壇，更是將主題明確定為“社會(huì)共治 同心攜手維護(hù)食品安全”。2014年3月，李克強(qiáng)總理在《政府工作報(bào)告》中明確提出，“建立從生產(chǎn)加工到流通消費(fèi)的全程監(jiān)管機(jī)制、社會(huì)共治制度和可追溯體系，健全從中央到地方直至基層的食品藥品安全監(jiān)管體制。”除了對(duì)食品藥品安全治理提出社會(huì)共治外，李克強(qiáng)總理的政府工作報(bào)告也對(duì)社會(huì)治理和環(huán)境保護(hù)提出了社會(huì)共治的要求，強(qiáng)調(diào)“推進(jìn)社會(huì)治理創(chuàng)新。注重運(yùn)用法治方式，實(shí)行多元主體共同治理”。
不止于此，黨和國(guó)家把維護(hù)食品安全在內(nèi)的公共安全擺在更加突出的位置。黨的十八屆三中全會(huì)圍繞健全公共安全體系，提出食品藥品安全、安全生產(chǎn)、防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)、社會(huì)治安防控等方面體制機(jī)制改革的任務(wù)。黨的十八屆四中全會(huì)提出了加強(qiáng)公共安全立法、推進(jìn)公共安全法治化的要求。從中可以看出，建立包括食品安全在內(nèi)的社會(huì)共治體系，并非權(quán)宜之計(jì)，而是國(guó)家治理戰(zhàn)略轉(zhuǎn)型的重要舉措。
新一屆政府強(qiáng)調(diào)，努力形成企業(yè)負(fù)責(zé)、政府監(jiān)管、行業(yè)自律、社會(huì)參與、法治保障的食品安全治理新格局，充分體現(xiàn)了多元主體共治的精神，彰顯了公共治理理念的提升和社會(huì)管理方式的轉(zhuǎn)變，也是法治社會(huì)建設(shè)內(nèi)容的重要體現(xiàn)。應(yīng)該明確，社會(huì)共治是公共治理的更高形態(tài)，是最高的目標(biāo)追求。
二、食品安全社會(huì)共治理念的法律表達(dá)及其解讀
新《食品安全法》確立了包括社會(huì)共治在內(nèi)的食品安全工作四項(xiàng)原則，這意味著社會(huì)共治理念從政策表達(dá)層面進(jìn)入了法律表達(dá)層面，食品安全社會(huì)共治具有了明確的法律依據(jù)。
新《食品安全法》第3條規(guī)定：“食品安全工作實(shí)行預(yù)防為主、風(fēng)險(xiǎn)管理、全程控制、社會(huì)共治，建立科學(xué)、嚴(yán)格的監(jiān)督管理制度。”這是社會(huì)共治作為一項(xiàng)法律原則首次在新食品安全法中出現(xiàn)。與之形成鮮明對(duì)照的是，幾乎同時(shí)期修訂的《環(huán)境保護(hù)法》只是用“公眾參與”原則體現(xiàn)社會(huì)共治精神。將“社會(huì)共治”確立為一項(xiàng)法定原則，新《食品安全法》開(kāi)創(chuàng)了先河。這既是社會(huì)共治理念的重要體現(xiàn)，也是共治理念政策表達(dá)的制度升華。
關(guān)于新《食品安全法》體現(xiàn)食品安全社會(huì)共治原則的具體制度，綜合各方資料和解讀，主要有五個(gè)方面。
第一，發(fā)揮食品行業(yè)協(xié)會(huì)在社會(huì)共治方面的重要作用。食品行業(yè)協(xié)會(huì)應(yīng)當(dāng)依照章程建立健全行業(yè)規(guī)范和獎(jiǎng)懲機(jī)制，提供食品安全信息技術(shù)等服務(wù)，引導(dǎo)和督促食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者依法生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)。與之相關(guān)的規(guī)定主要為，第9條第1款、第32條第3款及第116條第2款。
第二，發(fā)揮消費(fèi)者組織在社會(huì)共治方面的重要作用。消費(fèi)者協(xié)會(huì)和其他消費(fèi)者組織對(duì)違反食品安全法規(guī)定，侵害消費(fèi)者合法權(quán)益的行為，要依法進(jìn)行社會(huì)監(jiān)督。與之相關(guān)的規(guī)定主要為，第9條第2款、第28條第2款第116條第2款。
第三，增加規(guī)定食品安全有獎(jiǎng)舉報(bào)制度。明確規(guī)定，對(duì)查證屬實(shí)的舉報(bào)應(yīng)當(dāng)給予舉報(bào)人獎(jiǎng)勵(lì)，對(duì)舉報(bào)人的相關(guān)信息，政府和監(jiān)管部門(mén)要予以保密，保護(hù)舉報(bào)人的合法權(quán)益，對(duì)舉報(bào)所在企業(yè)食品安全違法行為的內(nèi)部舉報(bào)人要給予特別保護(hù)。與之相關(guān)的規(guī)定主要為第12條、第115條。
第四，鼓勵(lì)企業(yè)參加食品安全責(zé)任保險(xiǎn)。與之相關(guān)的規(guī)定為，第43條第2款。
第五，規(guī)范食品安全信息發(fā)布，強(qiáng)調(diào)監(jiān)管部門(mén)應(yīng)當(dāng)準(zhǔn)確、及時(shí)、客觀地公布食品安全信息，鼓勵(lì)新聞媒體對(duì)食品安全違法行為進(jìn)行輿論監(jiān)督，并要求有關(guān)食品安全的宣傳報(bào)道真實(shí)公正。與之相關(guān)的規(guī)定主要為第118條第3款第10條第2款。
需要強(qiáng)調(diào)的是，這五個(gè)方面是社會(huì)共治原則最直接的體現(xiàn)，但并不是說(shuō)，食品安全社會(huì)共治原則僅僅局限于這五個(gè)方面。如果這樣解讀，就極大地削弱了社會(huì)共治原則入法的重大意義。為此，我們必須從更廣闊的視角認(rèn)識(shí)和解讀社會(huì)共治原則：
首先，社會(huì)共治是食品安全行政執(zhí)法工作的一項(xiàng)重要原則，它要求在食品安全工作全過(guò)程各環(huán)節(jié)貫徹這一原則精神，而不是在某個(gè)環(huán)節(jié)或某個(gè)方面去體現(xiàn)。同時(shí)，在食品安全工作的四項(xiàng)原則中，“預(yù)防為主、風(fēng)險(xiǎn)管理、全程控制”三項(xiàng)原則更多地體現(xiàn)了食品安全自身的特點(diǎn)和要求，而社會(huì)共治原則主要地反映了國(guó)家在公共安全治理問(wèn)題上的時(shí)代要求。貫徹落實(shí)前三項(xiàng)原則的同時(shí)，也要注重體現(xiàn)社會(huì)共治原則。
其次，社會(huì)共治也是食品安全法立法的一項(xiàng)指導(dǎo)原則，除了對(duì)食品安全工作進(jìn)行方向性指引外，還要有具體的制度作為支撐。
第三，社會(huì)共治還應(yīng)是司法的一項(xiàng)指導(dǎo)原則，在對(duì)食品安全相關(guān)案件（包括民事、行政和刑事案件）的審理中，也要以有利于食品安全社會(huì)共治格局的形成為價(jià)值指引。
第四，社會(huì)共治還應(yīng)是全社會(huì)參與食品安全治理的總依據(jù)與方向指引。食品安全社會(huì)共治的落腳點(diǎn)是“建立科學(xué)、嚴(yán)格的監(jiān)督管理制度”，社會(huì)共治追求的是有序之治而非混亂之治。因此，社會(huì)各界參與食品安全社會(huì)共治固然合法有據(jù)，但要防止形成混亂無(wú)序的局面。
新《食品安全法》比較好地體現(xiàn)了以上認(rèn)識(shí)。一方面，新《食品安全法》從具體制度層面為政府和食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)主體之外的消費(fèi)者、消費(fèi)者保護(hù)組織、行業(yè)協(xié)會(huì)、專家學(xué)者、商業(yè)保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)等其他社會(huì)主體參與食品安全治理進(jìn)行了針對(duì)性的設(shè)計(jì)；另一方面，新《食品安全法》將社會(huì)共治作為食品安全工作的一項(xiàng)重要原則在總則中予以規(guī)定，賦予社會(huì)共治以更加重要的地位，使之統(tǒng)攝食品安全工作，而非局限于具體制度層面。因此，我們?cè)诎盐丈鐣?huì)共治內(nèi)涵時(shí)，首先要從最廣泛的參與主體角度去理解，同時(shí)又要明確社會(huì)共治在我國(guó)當(dāng)前階段的工作重點(diǎn)。正如全國(guó)人大法工委行政法室黃薇副主任在記者招待會(huì)上所指出：“社會(huì)共治是食品安全治理中的一個(gè)新的原則、新的理念。它表明加強(qiáng)食品安全管理不能僅依靠政府，也不能僅依靠監(jiān)管部門(mén)單打獨(dú)斗，應(yīng)該調(diào)動(dòng)社會(huì)方方面面的積極性，大家有序參與到這項(xiàng)工作中來(lái)。”
三、為形成食品安全社會(huì)共治的新格局而共同努力
食品安全社會(huì)共治對(duì)我國(guó)食品安全治理格局樹(shù)立了更高目標(biāo)、提出了更高要求。同時(shí)，良法只是善治的前提，徒法不能自行。“社會(huì)共治”說(shuō)起來(lái)容易，落實(shí)起來(lái)難。實(shí)現(xiàn)社會(huì)共治既要有共治的意愿，也要有共治的能力。
食品安全社會(huì)共治要從概念到實(shí)踐，提升認(rèn)識(shí)水平是先導(dǎo)，完善制度是基礎(chǔ)，提升能力是根本。各級(jí)黨委和政府應(yīng)該高度重視食品安全社會(huì)共治建設(shè)，深刻領(lǐng)會(huì)“社會(huì)共治”的精神實(shí)質(zhì)，轉(zhuǎn)變監(jiān)管觀念，創(chuàng)新監(jiān)管機(jī)制。制度層面，要進(jìn)一步培育社會(huì)監(jiān)管主體，實(shí)現(xiàn)政府監(jiān)管行為、方式的轉(zhuǎn)變，規(guī)范行政委托行為、授權(quán)行為，規(guī)范引導(dǎo)消費(fèi)者以及經(jīng)營(yíng)者參與到食品安全社會(huì)共治的體系，明確食品安全社會(huì)共治主體的各自法律責(zé)任。機(jī)制層面，要建立政府、社會(huì)與市場(chǎng)的協(xié)同治理機(jī)制，具體包括良好的食品經(jīng)營(yíng)誠(chéng)信機(jī)制、生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者的自我控制機(jī)制、公眾參與機(jī)制、社會(huì)監(jiān)督機(jī)制、食品安全信息交流機(jī)制等，切實(shí)提升治理能力。
當(dāng)前，我們要實(shí)現(xiàn)食品安全社會(huì)共治，至少要發(fā)揮好政府及其食品安全監(jiān)管部門(mén)、食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者、第三方認(rèn)證和檢測(cè)機(jī)構(gòu)、消費(fèi)者、消費(fèi)者組織、媒體、行業(yè)協(xié)會(huì)、社會(huì)組織（機(jī)構(gòu)）、專家、職業(yè)打假人等各方面主體的力量。要通過(guò)不斷完善的制度機(jī)制建設(shè)，使這些主體正當(dāng)、有效地行使各自相應(yīng)的公權(quán)力、私權(quán)利與社會(huì)權(quán)力。
國(guó)務(wù)院辦公廳發(fā)布的《2016年食品安全重點(diǎn)工作安排》，就“推動(dòng)食品安全社會(huì)共治”進(jìn)行了專門(mén)部署，包括：加強(qiáng)投訴舉報(bào)體系能力建設(shè)，暢通投訴舉報(bào)渠道。舉辦“全國(guó)食品安全宣傳周”活動(dòng)。鼓勵(lì)廣播電視、報(bào)紙雜志、門(mén)戶網(wǎng)站等開(kāi)通食品安全專欄，運(yùn)用微信、微博、移動(dòng)客戶端等新媒體手段加大食品安全公益、科普宣傳力度。科學(xué)發(fā)布食品安全風(fēng)險(xiǎn)警示或消費(fèi)提示，切實(shí)保護(hù)消費(fèi)者權(quán)益。推動(dòng)食品行業(yè)協(xié)會(huì)加強(qiáng)行業(yè)自律，引導(dǎo)和督促食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者嚴(yán)格依法生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)，宣傳普及食品安全知識(shí)。推動(dòng)?jì)胗變号浞饺榉燮髽I(yè)兼并重組。組織食品安全關(guān)鍵技術(shù)研究，建立食品安全共享數(shù)據(jù)庫(kù)，促進(jìn)“互聯(lián)網(wǎng)+”食品安全檢驗(yàn)檢測(cè)新業(yè)態(tài)發(fā)展。實(shí)施食品安全創(chuàng)新工程，開(kāi)展技術(shù)創(chuàng)新引導(dǎo)示范。將食品安全教育納入中小學(xué)相關(guān)課程。廣泛動(dòng)員社會(huì)力量參與食品安全監(jiān)督，充分發(fā)揮基層食品安全信息員、聯(lián)絡(luò)員隊(duì)伍作用，各級(jí)工會(huì)、共青團(tuán)、婦聯(lián)要把食品安全監(jiān)督作為志愿服務(wù)工作的一項(xiàng)內(nèi)容。
其中，“建立食品安全共享數(shù)據(jù)庫(kù)”也為食品安全指數(shù)的研究提供了重要支撐。通過(guò)社會(huì)機(jī)構(gòu)進(jìn)行中國(guó)食品安全指數(shù)研究，是貫徹食品安全社會(huì)共治原則的有益嘗試，有賴于各方主體的積極關(guān)注、積極扶持。如果能夠形成一套科學(xué)合理的指標(biāo)體系，在客觀全面收集處理相關(guān)數(shù)據(jù)基礎(chǔ)上進(jìn)行有說(shuō)服力的解讀，形成具有公信力、引導(dǎo)力和鞭策力的大數(shù)據(jù)“產(chǎn)品”，打造中國(guó)食品安全社會(huì)共治的數(shù)據(jù)智庫(kù)，為推動(dòng)食品安全戰(zhàn)略實(shí)施、推進(jìn)健康中國(guó)建設(shè)提供有力的智力支撐。當(dāng)然，這一切都需要依法有序進(jìn)行。
最后，讓我們不斷增進(jìn)共識(shí)，為形成嚴(yán)密高效、社會(huì)共治的食品安全治理體系而共同努力！
