摘要：糧食質(zhì)量安全從法律角度屬于食品安全的范疇。從當(dāng)前實際應(yīng)用當(dāng)中，糧食質(zhì)量安全往往被孤立于食品安全之外，或被忽視，或被視而不見，甚至認為糧食安全僅僅是“量”的問題，“質(zhì)”還不是問題。本文試圖通過工作實踐證明，糧食是特殊商品，在質(zhì)量檢測和風(fēng)險防控層面更具有特殊的意義?；诖?，社會各界應(yīng)大力倡導(dǎo)在全社會強化糧食質(zhì)量安全風(fēng)險意識，準(zhǔn)確詮釋糧油食品安全的重要內(nèi)容和涵義。
中圖分類號：TS207.7 文獻標(biāo)識碼：A
1 糧食質(zhì)量安全風(fēng)險問題的提出
國家統(tǒng)計局發(fā)布數(shù)據(jù)顯示，2015年全國夏糧總產(chǎn)量14106.6萬噸，比2014年增產(chǎn)447.0萬噸，增長3.3%，我國夏糧已連續(xù)第十二年豐收。糧食安全中“量”的問題似乎沒有“近憂”，但“質(zhì)”的問題還需有“遠慮”。這主要基于兩方面的原因：一方面我國的糧食產(chǎn)量具有“化肥依賴癥”；另一方面簡單粗放的增產(chǎn)措施更多的引發(fā)和催生了糧食質(zhì)量危機。事實也證明，除了農(nóng)業(yè)科學(xué)技術(shù)的成功應(yīng)用與推廣，以農(nóng)藥、化肥為代表的化工制品，也成了糧食高產(chǎn)的“助推劑”。糧食產(chǎn)量和施肥量是同步增長的，“不加肥的話，產(chǎn)量會下來”，糧食增產(chǎn)“一靠政府，二靠天，三靠美國的磷二胺”?！?】
建國初期，小麥單產(chǎn)只有69公斤/畝，1978年增加到157公斤/畝, 到了2014年小麥單產(chǎn)已經(jīng)達到348公斤/畝，部分地區(qū)甚至超過了500公斤/畝，60年間增長了4倍。從糧食數(shù)量上看，化肥、農(nóng)藥幫助農(nóng)民提高了糧食單產(chǎn)，但是，隨之而來的是土壤、河流、地下水已經(jīng)被農(nóng)藥、化工產(chǎn)品污染，糧食質(zhì)量和品質(zhì)也不可避免地受到了嚴重侵蝕?！?】近幾年來，由此引發(fā)的糧食質(zhì)量案例并不鮮見。2013年2月27日，《南方日報》以“湖南問題大米流向廣東餐桌”為題，報道了湖南鎘超標(biāo)大米進入廣東市場的消息，引發(fā)鎘大米事件。廣東省食品安全委員會公布了2013年抽檢發(fā)現(xiàn)的126批次鎘超標(biāo)大米。 2014年4月，央視《新聞?wù){(diào)查》記者在湖北省武漢市的一家大型超市，隨機購買了5袋不同品種的大米，經(jīng)中國檢驗檢疫科學(xué)研究院檢測，5種大米中，有3種含有轉(zhuǎn)基因成分。市場上非法轉(zhuǎn)基因大米和米制品產(chǎn)品正悄然走向人們的餐桌。2015年4月17日，央視《焦點訪談》，曝光遼寧、吉林兩省有的糧庫在政策性糧食收儲和銷售出庫過程中存在以陳糧頂新糧等問題。透露出市場上新米陳米“勾兌米”普遍。
這些糧食質(zhì)量安全問題的背后，暴露出社會對糧食質(zhì)量安全重視不夠、監(jiān)管不力等問題。從深層次上看，糧食安全法律體系不健全，糧食質(zhì)量安全監(jiān)管模式落后，國家扶持政策不足等才是糧食質(zhì)量安全問題產(chǎn)生的根本原因,也是糧食安全的風(fēng)險之所在。
2 糧食質(zhì)量安全風(fēng)險形成的原因
如前所述，既然糧食質(zhì)量安全存在著隱患，其安全風(fēng)險必然存在。究其形成的原因，還在于以下幾方面：
2.1 監(jiān)管體系分化。食品安全體系，從監(jiān)管檢測的角度，涉及食品藥品、技術(shù)監(jiān)督、農(nóng)業(yè)、糧食、畜牧、蔬菜、工商等部門，從2014年開始，國務(wù)院加強宏觀調(diào)控措施，實行資源整合，食品監(jiān)管統(tǒng)一歸口食品藥品管理，但實效來看，仍不徹底，農(nóng)業(yè)、糧食、畜牧、蔬菜等食品由于分屬于各行政管理部門，從體系建設(shè)層面看，仍游離于食品監(jiān)管體系之外，各自為政。客觀上講，仍沒有達到機構(gòu)整合、資源共享的最終目的。從各地糧食質(zhì)量監(jiān)測機構(gòu)的建設(shè)情況看，近幾年雖然技術(shù)裝備和技術(shù)力量正在逐步得到加強，前景呈現(xiàn)向好態(tài)勢。但不可否認的是，目前從已經(jīng)建立的糧食質(zhì)量監(jiān)測機構(gòu)運行情況看，多數(shù)單位都存在著運轉(zhuǎn)經(jīng)費不足、設(shè)備落后、業(yè)務(wù)匱乏、技術(shù)力量不強等共性的問題，甚至已成為糧食質(zhì)量監(jiān)測機構(gòu)生存與發(fā)展的瓶頸。特別是當(dāng)前糧食質(zhì)量監(jiān)管體制下，農(nóng)藥殘留和重金屬均未納入常規(guī)檢驗范圍，糧食銷售企業(yè)亦只關(guān)心價格和利益，至于“鉛、鎘”是否超標(biāo)則關(guān)心者寥寥，地方監(jiān)管部門又很少抽檢，即使是質(zhì)量監(jiān)管部門對于市場上的糧面米油是否安全也存在監(jiān)管盲區(qū)。
2.2 監(jiān)管模式落后。舉個例子說明，澳大利亞是農(nóng)業(yè)大國，糧食出口約占全年產(chǎn)量的三分之二，小麥一直以品質(zhì)好、雜質(zhì)少而享有良好的聲譽，多年來從糧食收獲前、糧食收割中到收納庫儲存，再到中轉(zhuǎn)庫或港口庫出庫，直至到客戶，每個環(huán)節(jié)都已形成了嚴格的質(zhì)量控制模式，執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一，管理部門統(tǒng)一。而我國糧食質(zhì)量的管理模式是分段式管理，種子的好壞、種植糧食的品質(zhì)、糧食收購保存質(zhì)量、加工質(zhì)量、市場銷售質(zhì)量及進出口產(chǎn)品質(zhì)量由不同的部門監(jiān)管，方式陳舊，方法不一，監(jiān)管模式弊端多，質(zhì)量控制效果差。
2.3 檢驗有失偏頗。正常的糧食質(zhì)量檢驗程序不合理，過程形式化。即使糧食入庫初驗應(yīng)當(dāng)有法定程序、復(fù)驗必須有檢驗報告等必備程序，有的儲備糧經(jīng)營企業(yè)，出于自身利益的考慮，對糧食質(zhì)量初次驗收入庫時自己收購、自己檢驗，糧庫質(zhì)檢既是“運動員”又是“裁判員”，不具備第三方法律的公正性。還有的社會糧食購銷企業(yè)，連基本的檢化驗設(shè)備和技術(shù)人員都沒有，正常的出入庫糧食檢驗流于形式，無法保證走向市場、流入百姓餐桌的糧油產(chǎn)品的質(zhì)量?！?】
2.4 檢驗標(biāo)準(zhǔn)更新滯后。目前我國食品相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)還為國家標(biāo)準(zhǔn)、行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)、地方標(biāo)準(zhǔn)和企業(yè)標(biāo)準(zhǔn)四級，標(biāo)準(zhǔn)政出多門、互相矛盾、交叉重復(fù)、指標(biāo)不統(tǒng)一。【4】《食品安全法》明確了要統(tǒng)一制定食品安全國家標(biāo)準(zhǔn)的原則，要求對現(xiàn)行的食用農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全標(biāo)準(zhǔn)、食品衛(wèi)生標(biāo)準(zhǔn)、食品質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)等予以整合，統(tǒng)一公布為食品安全國家標(biāo)準(zhǔn)。但是，統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)任務(wù)繁重，進展緩慢，食品安全標(biāo)準(zhǔn)制度不能盡快規(guī)范統(tǒng)一，形成了安全標(biāo)準(zhǔn)不“標(biāo)準(zhǔn)”。
我國食品檢測標(biāo)準(zhǔn)國家標(biāo)準(zhǔn)少，地方標(biāo)準(zhǔn)更少，而且老標(biāo)準(zhǔn)不及時修訂，新標(biāo)準(zhǔn)未及時制訂，許多領(lǐng)域甚至根本沒有標(biāo)準(zhǔn)。比如食品是否含有“蘇丹紅”，歐盟標(biāo)準(zhǔn)早就有了明確規(guī)定，我國的標(biāo)準(zhǔn)卻只能“先出事后制訂再發(fā)布”，標(biāo)準(zhǔn)的預(yù)警功能嚴重缺失?！?】又如，糧油產(chǎn)品的檢驗檢測項目收費標(biāo)準(zhǔn)，目前大多還是沿用的國家物價局、財政部“（1992）價費字496號”規(guī)定的老標(biāo)準(zhǔn)，遠遠不能適應(yīng)當(dāng)前實際工作需要，即使有的地方參照企業(yè)標(biāo)準(zhǔn)適當(dāng)提高了收費標(biāo)準(zhǔn)，也是合理不合法，上下不統(tǒng)一，實際操作困難。
3 破解糧食質(zhì)量安全風(fēng)險的技術(shù)要點
加強糧食質(zhì)量監(jiān)管，是保證糧食安全的橋頭堡，也是構(gòu)建食品安全體系的基礎(chǔ)鏈。如何健全糧食質(zhì)量管理體系，適應(yīng)市場經(jīng)濟的發(fā)展，保證人民身體健康是目前迫切需要解決的問題。
3.1 監(jiān)管機構(gòu)設(shè)置尋求突破：整合。
當(dāng)前，應(yīng)重點解決食品監(jiān)管職責(zé)過于分散的狀況，職能相對集中，權(quán)責(zé)進一步明晰，并通過建立一種高效率和富權(quán)威的協(xié)調(diào)機制，以此降低行政成本。具體做法就是進一步整合食品檢驗監(jiān)管機構(gòu)，提升管理層次，優(yōu)化資源配置。一些發(fā)達國家的糧食質(zhì)量管理經(jīng)驗，糧食質(zhì)量管理由政府指定統(tǒng)一的部門進行全程監(jiān)管，監(jiān)管行為受法律保護，監(jiān)管經(jīng)費有保證，糧食質(zhì)量監(jiān)測機構(gòu)的作用得到最大程度的發(fā)揮。把現(xiàn)有的有關(guān)食品安全的包括糧食質(zhì)量檢測的檢驗機構(gòu)統(tǒng)一合并在一個食品安全監(jiān)管檢驗機構(gòu)中，確保人員優(yōu)化、技術(shù)優(yōu)化、設(shè)備優(yōu)化、信息優(yōu)化、服務(wù)優(yōu)化，逐步建立科學(xué)的食品檢測機構(gòu)質(zhì)量保證體系，盡快達到檢驗檢測的智能化、高技術(shù)化、簡便快速化的目標(biāo)。
3.2 常態(tài)監(jiān)管途徑依法規(guī)范：立法。
盡快出臺《糧食安全法》，依法管糧。糧食從生產(chǎn)環(huán)節(jié)到最終消費環(huán)節(jié)有著其固定的程序，即種子→栽培→收獲→收購→儲藏→運輸→糧食加工→食品或工業(yè)原料。而且各環(huán)節(jié)都應(yīng)當(dāng)有法律作保障。目前，種子-栽培-收獲環(huán)節(jié)有《農(nóng)業(yè)法》、《種子管理條例》，加工-食品環(huán)節(jié)，有《產(chǎn)品質(zhì)量法》、《食品安全法》等，唯獨中間的流通環(huán)節(jié)還沒有糧食法，即使已有的《糧食流通管理條例》，也只是一個過渡，好多實際問題無法解決，可操作性不強。所以，糧食安全必須立法，同時與其他相關(guān)法律法規(guī)綜合考慮，加快立法步伐，將糧食管理及質(zhì)量監(jiān)督更好地納入法制化管理的軌道，做到有法可依，依法監(jiān)管。
3.3 質(zhì)量監(jiān)測標(biāo)準(zhǔn)力求統(tǒng)一：接軌。
制定完善的食品安全標(biāo)準(zhǔn)，規(guī)范糧食質(zhì)量安全檢驗行為，這是世界發(fā)達國家通用的做法。統(tǒng)一完整的食品安全標(biāo)準(zhǔn)，將為我國大力開展的食品市場準(zhǔn)入制度和對食品安全一系列的監(jiān)管提供有力的技術(shù)支持，也是與世界經(jīng)濟發(fā)展模式接軌、融合的必由之路。一方面，要完善糧油標(biāo)準(zhǔn)體系，建設(shè)一批糧油標(biāo)準(zhǔn)研究驗證測試中心和糧油標(biāo)準(zhǔn)驗證站，逐步形成糧油標(biāo)準(zhǔn)研究驗證和后評估體系，解決當(dāng)前諸如陳糧、新糧沒有明確區(qū)分標(biāo)準(zhǔn)這樣的復(fù)雜現(xiàn)象。另一方面要積極開展食品安全和消費品安全標(biāo)準(zhǔn)前瞻性研究，建立食品安全和消費品安全預(yù)警機制。承擔(dān)糧油質(zhì)量檢驗檢測機構(gòu)及人員，應(yīng)及時收集、整理糧油檢驗檢測方法標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)程，已過期失效、廢除停止的檢驗檢測方法、標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)程應(yīng)立即停止使用。
3.4 化解風(fēng)險平臺智能高效：預(yù)警。
建立糧油質(zhì)量安全追溯體系。按照食品安全省長負責(zé)制的原則，由省級人民政府組織污染糧食的監(jiān)管、檢驗和處置工作，提升污染糧食的監(jiān)管檢驗?zāi)芰图Z食質(zhì)量安全應(yīng)急處置能力。采用物聯(lián)網(wǎng)、快速檢驗等技術(shù)，開發(fā)和配置相應(yīng)的設(shè)施設(shè)備，以覆蓋收購、儲存、加工、銷售等各環(huán)節(jié)的糧油流通質(zhì)量安全追溯平臺及其子系統(tǒng)為支撐，制訂糧油及產(chǎn)品流通質(zhì)量安全追溯體系規(guī)程，構(gòu)建與國家農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全追溯管理信息平臺相銜接的糧油流通質(zhì)量安全追溯體系，建設(shè)一批糧油流通質(zhì)量安全追溯點，實現(xiàn)來源可追溯，去向可查證，信息可查詢，責(zé)任可追究，實現(xiàn)對糧油收購、儲藏、加工、銷售等環(huán)節(jié)的糧油質(zhì)量檢驗監(jiān)測，從源頭上確保各環(huán)節(jié)糧油質(zhì)量安全。
完善糧油質(zhì)量監(jiān)管檢測信息通報制度，建立健全檢驗檢測信息平臺。第一步，把糧油質(zhì)量檢驗監(jiān)管信息納入到食品安全監(jiān)管系統(tǒng)，在全國范圍內(nèi)通過定期開展收獲糧食質(zhì)量調(diào)查和品質(zhì)測報、糧食庫存質(zhì)量安全監(jiān)管檢驗、檢查質(zhì)量隱患和規(guī)避風(fēng)險以及技術(shù)比對、技術(shù)競賽、技術(shù)培訓(xùn)等活動，建立起糧食質(zhì)量數(shù)據(jù)庫、檢驗信息通報制度和免費查詢系統(tǒng)，實現(xiàn)檢驗檢測信息共享、風(fēng)險共擔(dān)。第二步，建立和完善國家糧食安全預(yù)警機制，使糧油供求平衡、市場價格、糧食安全警情的監(jiān)測制度納入科學(xué)、規(guī)范化發(fā)展軌道，為保障國家糧食安全提供服務(wù)。
現(xiàn)狀尚可、未來堪憂的糧食安全形勢，進一步警示我們，對糧食質(zhì)量安全風(fēng)險既不能草木皆兵，更不能掉以輕心、視而不見，正所謂“民以食為天、食以安為先”。李克強總理曾強調(diào)指出：“倉廩實、天下安”，要努力做好“廣積糧、積好糧、好積糧”三篇文章。因此，糧食質(zhì)量安全是糧食安全的重要內(nèi)容，更是食品安全的重要組成部分。對于糧食質(zhì)量安全問題的整治，是各級政府責(zé)無旁貸的職責(zé)，把食品安全“省長負責(zé)制”落實到位、責(zé)任到人、防控到底才是“硬道理”。
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本文作者簡介：
第一作者：馬心宇，男，1965年出生，河南省南樂縣人?，F(xiàn)系濮陽市糧油質(zhì)量檢測中心（河南濮陽國家糧食質(zhì)量監(jiān)測站）主任、高級經(jīng)濟師，主要從事經(jīng)濟管理和糧食質(zhì)量檢驗。
