閱讀提示 地膜是重要的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料，為保障國家糧食安全和主要農(nóng)產(chǎn)品有效供給作出了重大貢獻。近年，部分地區(qū)農(nóng)膜殘留污染問題已嚴(yán)重制約農(nóng)業(yè)綠色發(fā)展。加快地膜殘留污染治理，對我國生態(tài)文明建設(shè)和農(nóng)業(yè)綠色高質(zhì)量發(fā)展意義重大。
近日，農(nóng)業(yè)農(nóng)村部、國家發(fā)展改革委等六部門聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于加快推進農(nóng)用地膜污染防治的意見》，這是今后一個時期指導(dǎo)地膜污染防治工作的綱領(lǐng)性文件。本版今天編發(fā)相關(guān)政策解讀及各地典型，為更好地貫徹落實《意見》精神加油助力。
6月26日，農(nóng)業(yè)農(nóng)村部、國家發(fā)展改革委、工業(yè)和信息化部、財政部、生態(tài)環(huán)境部、國家市場監(jiān)督管理總局聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于加快推進農(nóng)用地膜污染防治的意見》（以下簡稱《意見》）?！兑庖姟访鞔_了地膜污染防治的總體要求、制度措施、重點任務(wù)和政策保障，是今后一個時期指導(dǎo)地膜污染防治工作的綱領(lǐng)性文件。為便于各地各部門了解《意見》出臺的有關(guān)情況，更好地貫徹落實《意見》精神，農(nóng)業(yè)農(nóng)村部科技教育司有關(guān)負責(zé)人日前接受了本報記者采訪。
問：《意見》出臺的背景和意義是什么？
答：地膜是重要的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料，具有增溫、保墑等功能，能有效提高農(nóng)作物產(chǎn)量和品質(zhì)，為保障國家糧食安全和主要農(nóng)產(chǎn)品有效供給作出了重大貢獻。2017年我國地膜使用量143.7萬噸，覆蓋面積達到2.8億畝，均為世界第一。但由于重使用、輕回收，部分地區(qū)地膜殘留污染問題日益嚴(yán)重，已成為制約農(nóng)業(yè)綠色發(fā)展的突出環(huán)境問題。近年來，各級農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門不斷加大工作力度，深入實施地膜回收行動，加強地膜污染治理，強化政策發(fā)動、示范帶動、科技驅(qū)動、監(jiān)管帶動，推進地膜污染防治工作有序開展。
但是我國地膜殘留污染依然量大面廣，所有覆膜作物的農(nóng)田土壤中均有不同程度的膜殘留污染；地膜生產(chǎn)、銷售、使用和回收各環(huán)節(jié)的主體責(zé)任不明確，責(zé)任落實不到位；生產(chǎn)企業(yè)小散亂現(xiàn)象依然存在，銷售市場監(jiān)管缺乏力度，地膜新國標(biāo)落實不到位；回收利用市場機制尚未完全建立，對回收利用環(huán)節(jié)的激勵作用有限；關(guān)鍵環(huán)節(jié)缺少成熟可推廣的技術(shù)，機械化回收效率低、成本高，全生物降解地膜短時間內(nèi)也難以大范圍推廣替代。
為加強地膜污染防治，推動農(nóng)業(yè)綠色發(fā)展，農(nóng)業(yè)農(nóng)村部在深入調(diào)研、廣泛征求各方意見的基礎(chǔ)上，會同國家發(fā)展改革委、工業(yè)和信息化部等部門聯(lián)合印發(fā)了《意見》?！兑庖姟返某雠_，將完善地膜污染防治的政策框架體系，構(gòu)建地膜全程全鏈條監(jiān)管機制，明確各方主體責(zé)任。
問：《意見》總體要求有哪些？應(yīng)從哪些制度入手打好地膜污染防治攻堅戰(zhàn)？
答：《意見》首次全面系統(tǒng)提出了地膜污染治理的總體要求、制度框架、重點任務(wù)和保障措施，將地膜污染治理擺在了更加重要的位置。
《意見》指出，推進地膜污染防治，要統(tǒng)籌兼顧、重點推進，以主要覆膜地區(qū)為治理重點，因地制宜、多措并舉，以回收利用、減量使用傳統(tǒng)地膜和推廣應(yīng)用安全可控替代產(chǎn)品等為主要治理方式，健全制度體系，強化責(zé)任落實，完善扶持政策，嚴(yán)格執(zhí)法監(jiān)管，加強科技支撐，全面推進地膜污染治理，加快建設(shè)農(nóng)業(yè)綠色發(fā)展新格局。
在制度建設(shè)上，《意見》提出，要完善農(nóng)田地膜污染防治制度建設(shè)，重點是建立法律法規(guī)、地方負責(zé)、使用管控、監(jiān)測統(tǒng)計、績效考核等五項制度。
一是加快法律法規(guī)制定。要加強農(nóng)用薄膜生產(chǎn)、銷售、使用、回收、再利用等環(huán)節(jié)的監(jiān)管，制定農(nóng)用薄膜管理辦法，加強地膜回收利用的法律保障。
二是建立地方負責(zé)制度。明確地方人民政府是本行政區(qū)域內(nèi)地膜污染防治的第一責(zé)任主體，壓實地方主體責(zé)任。
三是建立使用管控制度。加強地膜使用控制，因地制宜調(diào)減部分作物覆膜面積，促進地膜覆蓋技術(shù)合理利用。
四是建立監(jiān)測統(tǒng)計制度。進一步完善農(nóng)田地膜殘留和回收利用監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)，加強地膜使用和回收利用統(tǒng)計工作，形成常態(tài)化、制度化的監(jiān)測評估機制。
五是建立績效考核制度。要加強地膜污染防治的監(jiān)督考核，層層傳導(dǎo)壓力，建立激勵和責(zé)任追究機制。
問：下一步應(yīng)當(dāng)如何落實好《意見》，抓好地膜污染防治工作？
答：一要強化源頭監(jiān)管。要加快推動出臺《農(nóng)用薄膜管理辦法》，明確生產(chǎn)、流通、使用、回收利用等環(huán)節(jié)的監(jiān)管責(zé)任，建立全程監(jiān)管體系，強化法律保障。
二要深入實施地膜回收行動。推進地膜治理示范縣建設(shè)，加大財政補貼政策調(diào)整力度，由補推廣使用轉(zhuǎn)向補回收利用。以回收利用和減量使用為主要治理方向，繼續(xù)開展以舊換新、經(jīng)營主體上交、加工企業(yè)回收等多種形式回收，建立健全回收利用體系。
三要完善回收工作機制。大力培育市場主體，支持建設(shè)廢舊地膜回收網(wǎng)絡(luò)，鼓勵政府與企業(yè)共建、第三方運營等模式，盡快實現(xiàn)主要用膜區(qū)域全覆蓋。采用“先建后補”等方式，扶持一批資源化加工利用企業(yè)。
四要加強科技支撐。要加大高強度地膜、全生物降解地膜等產(chǎn)品以及地膜回收機械、地膜資源化利用等關(guān)鍵技術(shù)研發(fā)的支持力度。推廣機械撿拾、適時揭膜等技術(shù)。推動新疆棉田機械化回收示范試點。
政策保障方面，要重點抓好三個方面：
一要加大政策扶持力度。中央財政要繼續(xù)支持地方開展廢棄地膜回收利用工作，繼續(xù)推動地膜回收示范縣建設(shè)。同時，積極推動構(gòu)建以綠色生態(tài)為導(dǎo)向的補償制度，出臺相關(guān)用電、用地和稅收等方面的優(yōu)惠政策。
二要強化組織保障。各地區(qū)、各有關(guān)部門要建立協(xié)同推進機制，明確目標(biāo)任務(wù)、職責(zé)分工和具體要求，確保各項政策措施落到實處。
三要加強宣傳發(fā)動。發(fā)動引導(dǎo)各地積極開展新國標(biāo)宣傳、落實工作，做好新國標(biāo)技術(shù)研討、標(biāo)準(zhǔn)解讀、宣傳報道等工作，切實增強地膜生產(chǎn)者、使用者、銷售者、監(jiān)管者自覺履行社會責(zé)任的積極性和主動性，營造良好輿論氛圍。
打好地膜污染治理攻堅戰(zhàn)的幾個關(guān)鍵問題
農(nóng)業(yè)農(nóng)村部農(nóng)村經(jīng)濟研究中心 張斌 金書秦
農(nóng)用地膜具有的保溫保墑功能，對于我國西北地區(qū)乃至全國農(nóng)業(yè)增產(chǎn)發(fā)揮了重要作用。但大量地膜殘留已經(jīng)對土壤環(huán)境和可持續(xù)生產(chǎn)能力產(chǎn)生了顯著的影響，昔日的“白色革命”變成了“白色污染”。
習(xí)近平總書記多次指出，要完善廢舊地膜回收處理制度，提高農(nóng)用地膜回收率。近期，農(nóng)業(yè)農(nóng)村部等六部門專門出臺了《關(guān)于加快推進農(nóng)用地膜污染防治的意見》。當(dāng)前，我國地膜污染防治工作還有待加強，2020年實現(xiàn)地膜回收率80%以上的目標(biāo)還存在較大困難，在實際工作中還存在“回收就是為了再利用”“延伸生產(chǎn)者責(zé)任就是要求生產(chǎn)者自己回收”等認識誤區(qū)，因此迫切需要凝聚共識、抓住重點打好攻堅戰(zhàn)。
離田是當(dāng)前的首要任務(wù)
保護耕地質(zhì)量是地膜污染防治的首要目標(biāo)。2005年實施的《固體廢棄物環(huán)境防治法》和2012年修訂的《農(nóng)業(yè)法》都明確規(guī)定要“合理使用農(nóng)膜，防治農(nóng)用地的污染、破壞和地力衰退”，突出強調(diào)了保護耕地這一核心目標(biāo)。2017年中辦、國辦印發(fā)的《關(guān)于創(chuàng)新體制機制推進農(nóng)業(yè)綠色發(fā)展的意見》提出，到2020年要實現(xiàn)農(nóng)用薄膜回收率達到80%以上、2030年全面實現(xiàn)資源化利用，這從時間要求上也體現(xiàn)出先回收后利用的目標(biāo)要求。2018年通過的《土壤污染防治法》，也將農(nóng)用薄膜回收和使用控制作為土壤污染防治的重要手段。
當(dāng)前，地膜污染防治的主要矛盾是離田難，離田后是否方便再利用則是次要矛盾。因此，在認識上要將地膜回收定位為農(nóng)田污染治理，而不是為再生行業(yè)提供原材料，離田是第一位的。以離田回收帶動后續(xù)的資源化利用，決不能因為當(dāng)前回收后的處理方式不健全就不進行回收，也不應(yīng)該因為回收成本高就不進行回收，更不能坐等可降解地膜時代的到來。
強化源頭監(jiān)管是關(guān)鍵一招
地膜質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)過低且執(zhí)行不嚴(yán)，是我國地膜殘留污染問題突出的重要原因。長期以來，我國聚乙烯PE地膜生產(chǎn)采用的是1992年出臺的“雙零八”標(biāo)準(zhǔn)，即0.008毫米的厚度標(biāo)準(zhǔn)，在抗老化性與耐候性方面也相對較差。另外，由于市場監(jiān)管不嚴(yán)，生產(chǎn)企業(yè)為迎合農(nóng)戶降低生產(chǎn)成本的要求，大量不達標(biāo)的超薄型地膜充斥市場，極大增加了回收的難度。在多部門的聯(lián)合推動下，地膜新國標(biāo)已于2018年5月正式實施，該標(biāo)準(zhǔn)提高了地膜厚度、力學(xué)性能及耐候性能，厚度要求不得低于0.010毫米。這是目前塑料行業(yè)的唯一強制標(biāo)準(zhǔn)，為地膜回收提供了源頭保障。新國標(biāo)實施后，市場上的地膜質(zhì)量有了明顯提高，但“劣幣驅(qū)逐良幣”現(xiàn)象仍然存在，一些生產(chǎn)不達標(biāo)地膜的小型生產(chǎn)企業(yè)逐漸擴大規(guī)模，而一些生產(chǎn)達標(biāo)地膜的大型企業(yè)卻紛紛出現(xiàn)虧損。
因此，在責(zé)任落實上要加快完善地膜市場監(jiān)管機制。只有源頭質(zhì)量監(jiān)管到位了，后續(xù)的回收和再利用才具有堅實的基礎(chǔ)。地膜市場的監(jiān)管涉及工信、市場監(jiān)管、農(nóng)業(yè)農(nóng)村、生態(tài)環(huán)境等多個部門，需要突出做好部門間的協(xié)調(diào)，逐步建立規(guī)范的監(jiān)管機制，定期開展聯(lián)合督查，對地膜生產(chǎn)企業(yè)、經(jīng)銷市場、使用農(nóng)戶等多個主體進行檢查，特別是加強對微小型生產(chǎn)企業(yè)的監(jiān)管，嚴(yán)禁超薄地膜的生產(chǎn)、銷售和使用。鑒于超薄地膜的使用與農(nóng)田污染具有直接的關(guān)聯(lián)，建議在環(huán)保督查中，對于產(chǎn)品質(zhì)量不達標(biāo)的生產(chǎn)企業(yè)，應(yīng)等同于污染處理不達標(biāo)進行處罰。
各方責(zé)任共擔(dān)是內(nèi)在要求
按照受益者補償和污染者付費的原則，加強地膜污染防治需要政府、生產(chǎn)企業(yè)、農(nóng)戶多方合作，而不是僅由政府或企業(yè)單方面承擔(dān)責(zé)任。
生產(chǎn)企業(yè)需分擔(dān)殘膜離田回收的經(jīng)濟責(zé)任。作為地膜的生產(chǎn)者，企業(yè)從行業(yè)發(fā)展中獲得了一定的經(jīng)濟利潤，需要突出其在地膜污染防治中的經(jīng)濟責(zé)任，即除了要生產(chǎn)出符合國家質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)的地膜外，還要為殘膜治理提供部分資金支持。相關(guān)研究表明，生產(chǎn)者責(zé)任延伸制度在地膜回收中具有很強的適用性，通過實施地膜生產(chǎn)者責(zé)任延伸機制，可以激勵企業(yè)源頭改進生產(chǎn)工藝，末端推進殘膜回收和資源化利用，從全產(chǎn)業(yè)鏈的視角探索污染防治辦法，并提升資源利用效率，而且生產(chǎn)企業(yè)數(shù)量比農(nóng)戶數(shù)量相對要少，政府監(jiān)管成本更低。
需要指出的是，延伸地膜生產(chǎn)者的責(zé)任，并不必然要求生產(chǎn)者自己承擔(dān)具體回收的行為責(zé)任，可以委托銷售商、回收加工企業(yè)等第三方進行回收。因此，要以壓實生產(chǎn)者的經(jīng)濟責(zé)任為重點，進一步擴大試點范圍，鼓勵行業(yè)協(xié)會和生產(chǎn)企業(yè)組建回收聯(lián)盟，探索繳納廢棄處理基金、押金返還、以舊換新等多元化的地膜生產(chǎn)者責(zé)任延伸制度實踐形式。
農(nóng)戶需承擔(dān)殘膜離田的行為責(zé)任。農(nóng)戶是地膜的使用者，直接決定是否使用以及使用哪種地膜，農(nóng)戶在地里勞作時順手把地膜回收離田的邊際成本也相對較低?！锻寥牢廴痉乐畏ā访鞔_規(guī)定，對未按照規(guī)定及時回收農(nóng)用薄膜的使用者個人，可以處以200元以上2000元以下的罰款。因此，要加強對地膜使用者的宣傳教育，提高其環(huán)保意識，促進其科學(xué)合理使用地膜，承擔(dān)廢舊地膜回收離田的具體行為責(zé)任。
政府需承擔(dān)提供服務(wù)和監(jiān)督的管理責(zé)任。保障國家糧食安全是一項重要的政治任務(wù)，保護農(nóng)田環(huán)境是政府管理的一項重要職能。政府部門要重點做好扶持和監(jiān)督工作，通過財政補貼和市場監(jiān)管等方式支持農(nóng)戶使用高標(biāo)準(zhǔn)地膜，引導(dǎo)農(nóng)戶科學(xué)合理使用地膜，在用電、土地、稅收等方面給予廢棄物回收和再利用企業(yè)一定的優(yōu)惠政策，扶持建立完善的廢舊地膜回收再利用體系，監(jiān)督生產(chǎn)企業(yè)和農(nóng)戶落實各自環(huán)境責(zé)任。要深入推進以綠色生態(tài)為導(dǎo)向的農(nóng)業(yè)補貼制度改革，結(jié)合各地實際用好耕地地力補貼資金，在不降低補貼力度的前提下，將補貼資金與農(nóng)戶的地力保護行為更加緊密地掛起鉤來，在地膜殘留嚴(yán)重的西北地區(qū)，耕地地力保護補貼應(yīng)主要與殘膜回收掛鉤。
與農(nóng)村人居環(huán)境整治協(xié)同推進
地膜殘留不僅影響農(nóng)田耕地質(zhì)量，風(fēng)一刮塑料殘膜滿天飛，也會污染周圍農(nóng)村環(huán)境。推進地膜污染防治，既是實現(xiàn)農(nóng)業(yè)綠色發(fā)展的重要舉措，也是建設(shè)生態(tài)宜居美麗鄉(xiāng)村的必然要求。從技術(shù)層面來看，地膜離田后，其理化特性與農(nóng)村的其他塑料類廢棄物并無本質(zhì)不同，后續(xù)的處理可根據(jù)市場情況因地制宜。對于地膜使用量較大的地區(qū)，建立單獨的地膜回收體系并實現(xiàn)資源化利用可能是較為經(jīng)濟的處理方式，但對于地膜使用量較小的地區(qū)或城市近郊，可將殘膜納入生活垃圾范圍，與農(nóng)村或城市其他生活垃圾協(xié)同處置。
2018年中辦、國辦發(fā)布的《農(nóng)村人居環(huán)境整治三年行動方案》強調(diào)，要統(tǒng)籌考慮生活垃圾和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)廢棄物利用、處理，建立符合農(nóng)村實際、方式多樣的生活垃圾收運處置體系，這為推進協(xié)同治理提供了政策支撐。在監(jiān)督管理方面，全民參與的人居環(huán)境整治方式也有利于降低地膜回收成本。改善農(nóng)村人居環(huán)境，要求發(fā)揮農(nóng)民主體作用，建立健全整治長效管護機制。如果將農(nóng)村人居環(huán)境長效管護范圍拓展到農(nóng)田環(huán)境，則可以有效壓實地膜使用者的回收責(zé)任，降低政府監(jiān)督成本。
