王琳，青年學(xué)者，海南大學(xué)法學(xué)院副教授。長期關(guān)注中國社會的法治化進程，對立法參與和司法實踐方面有深入的觀察和分析?，F(xiàn)為2009兩會搜狐特約評論員。

　　從“食品衛(wèi)生”變身“食品安全”的這三年里，兩字之改實則是觀念之變。“衛(wèi)生”強調(diào)食品一時的干凈，而安全則更多關(guān)注吃了食品之后可能存在的危險。從文字的內(nèi)涵與外延上看，衛(wèi)生并不一定安全，安全卻包括了衛(wèi)生

　　2月28日，跨越兩屆人大歷經(jīng)四次審議的《食品安全法》終獲通過。這部共十章104條的法將于今年6月1日起施行。屆時，現(xiàn)行的《食品衛(wèi)生法》將同時廢止。

　　從“食品衛(wèi)生”變身“食品安全”的這三年里，兩字之改實則是觀念之變。

　　“衛(wèi)生”強調(diào)食品一時的干凈，而安全則更多關(guān)注吃了食品之后可能存在的危險。從文字的內(nèi)涵與外延上看，衛(wèi)生并不一定安全，安全卻包括了衛(wèi)生。2004年阜陽暴出“大頭娃娃”事件，受害嬰兒所食用的“劣質(zhì)奶粉”也許是衛(wèi)生的，卻造成了嚴(yán)重的安全事故。對食品而言，光有衛(wèi)生還遠遠不夠。

　　也正是近年來層出不窮的食品安全事故，促成這一立法理念的變身。從“蘇丹紅”事件到福壽螺事件；從PVC保鮮膜致癌事件到食品包裝袋苯超標(biāo)；從三鹿奶粉“結(jié)石寶寶”事件到豬肉瘦肉精引發(fā)大范圍中毒等待。這一系列的食品安全事故，讓立法者痛下決心，將原本對《食品衛(wèi)生法》的修改，改為別立新法，并命名為“食品安全法”。

　　新法亮點：突出“全程監(jiān)督管理”原則

　　由此帶來的第一個法律變化是，生產(chǎn)經(jīng)營者被明確為食品安全的第一責(zé)任人。新法實施后，衛(wèi)生部門將不再負責(zé)發(fā)放食品衛(wèi)生許可證，轉(zhuǎn)而由質(zhì)檢部門發(fā)放食品生產(chǎn)許可證，工商部門發(fā)放食品流通許可證，食品藥品監(jiān)督部門則負責(zé)發(fā)放餐飲業(yè)許可證。

　　“三聚氰胺”讓人們聞“食品添加劑”而色變，蒙牛ＯＭＰ再度引發(fā)“添加劑”能否使用，如何使用的大討論。食品安全法規(guī)定，只有經(jīng)過風(fēng)險評估證明安全可靠，且技術(shù)上是確有必要的食品添加劑，方可列入允許使用的范圍。而對于企業(yè)生產(chǎn)或銷售不符合食品安全標(biāo)準(zhǔn)的食品，不管其行為是否對消費者造成了損害，消費者除了要求一般性的賠償外，還可以要求其支付價款10倍的賠償金。這也意味著懲罰性賠償責(zé)任借助于食品安全法登陸中國。

　　從內(nèi)容上看，食品安全法亮點還有很多，較之食品衛(wèi)生法，最主要的是突出了“全程監(jiān)督管理”這一原則，即監(jiān)管要覆蓋從田頭到餐桌的每一環(huán)節(jié)。而在整個監(jiān)管鏈條里，食品安全的風(fēng)險監(jiān)測和評估被尤為強調(diào)。這種事前預(yù)防的制度設(shè)計無疑是值得認可的。我們也期望食品安全法在實現(xiàn)了從關(guān)注“衛(wèi)生”到關(guān)注“安全”的轉(zhuǎn)變之后，能真正帶給公眾以“食品安全”。

　　多頭監(jiān)管：并非食品安全的立法缺憾

　　食品安全法雖已獲高票通過，但圍繞食品安全的討論并未停歇。正在進行的全國“兩會”上，仍然可見為數(shù)不少的與食品安全監(jiān)管相關(guān)的議案或提案。這其中，最受關(guān)注的，當(dāng)數(shù)食品安全的“多頭分段監(jiān)管模式”。

　　注意到不少記者和評論人均將“多頭監(jiān)管”視為食品安全立法的缺憾，似乎“多頭”不去，食品的安全便難以保障。但問題在于，即便變“多頭”為“一頭”，困擾食品質(zhì)量監(jiān)管的種種難題就都迎刃而解了么？在腐敗問題尚未得到根本遏制的當(dāng)下，在這個特定的轉(zhuǎn)型時期，權(quán)力的高度集中只會帶來絕對腐敗。對于那些心存不分之想的唯利者來說，一定更歡迎“一龍治水”。很簡單，以前在食品產(chǎn)銷上要干點非法的勾當(dāng)或打打法律的擦邊球，要跑好幾個部委。而在“一頭監(jiān)管”下，搞定一個部門就行了！

　　從技術(shù)層面來看，食品安全法并未實行“一頭監(jiān)管”，倒不失為立法理性的體現(xiàn)。以往“九龍治水”式的食品安全監(jiān)管之所以病灶重重，并非因為多頭管理，而是因為權(quán)責(zé)不明，究責(zé)不力。立法的故意模糊造成了食品安全監(jiān)管執(zhí)法中相關(guān)部門有利就搶，無利就讓；一方面制造執(zhí)法沖突，一方面又制造執(zhí)法真空。

　　解決執(zhí)法沖突和執(zhí)法真空的最佳辦法并不在變“九龍”為“一龍”。農(nóng)業(yè)、工商、衛(wèi)生、質(zhì)監(jiān)乃至公安等部門，確各有其權(quán)屬，這些不同性質(zhì)的執(zhí)法本就不宜、也難以集中到某一個部門。以觸犯刑律的食品安全違法行為為例，有權(quán)管轄的就必須是法定的偵查機關(guān)。而對于這些案件，還要繼續(xù)區(qū)分是涉嫌普通刑事犯罪還是涉嫌職務(wù)犯罪，進而才能決定應(yīng)由公安機關(guān)查處，還是應(yīng)由檢察機關(guān)查處。如我們所知，由于刑法和刑事訴訟法對偵查管轄的規(guī)定較為具體，我們很少聽到公安機關(guān)和檢察機關(guān)在案件管轄上存在過爭議。

　　應(yīng)當(dāng)承認，食品安全法在分段監(jiān)管體制上，對各部門監(jiān)管職責(zé)的明確較之以往，有了不少進步。對于可能發(fā)生的部門沖突，立法將協(xié)調(diào)的重擔(dān)壓給了一個名叫“食品安全委員會”的“高層次議事協(xié)調(diào)機構(gòu)”上。但食品安全法卻回避了該“委員會”的權(quán)與責(zé)，而只是在第四條里明確“國務(wù)院設(shè)立食品安全委員會，其工作職責(zé)由國務(wù)院規(guī)定。”同時，法律也授權(quán)國務(wù)院“根據(jù)實際需要，可以對食品安全監(jiān)督管理體制作出調(diào)整”?，F(xiàn)在離《食品安全法》的正式施行只有不到三個月的時間，我們期待國務(wù)院能夠在實施細則和相關(guān)行政法規(guī)中進一步明確權(quán)責(zé)，打造出一個足以協(xié)調(diào)各部門在食品安全監(jiān)管上實現(xiàn)無縫聯(lián)接，讓多頭管理也可以做到各司其職，各盡其責(zé)，切實有效保障食品安全。

　　就象當(dāng)年的《食品衛(wèi)生法》并不能保證食品的當(dāng)然衛(wèi)生，今天的《食品安全法》也并不能保證食品的當(dāng)然安全。食品安全還在立法之外，在《食品安全法》的切實執(zhí)行——而沒有公眾的監(jiān)督，沒有媒體在追求真相上的努力，這部法律注定得不到切實執(zhí)行。食品安全，實則維系在我們每一個人的身上。