制定《國家糧食安全保障法》的有利條件
(一)、糧食購銷市場(chǎng)化的實(shí)施，為《國家糧食安全保障法》的制定提出了內(nèi)在要求
糧食購銷市場(chǎng)化，使糧食走出傳統(tǒng)的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)和準(zhǔn)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代，進(jìn)入了以市場(chǎng)為導(dǎo)向，用市場(chǎng)來配置糧食資源的新時(shí)代。多年的糧改實(shí)踐，使我們走上了糧食購銷市場(chǎng)化的路子，這為今后中國糧食經(jīng)濟(jì)的發(fā)展注入了新的活力。但市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)盲目性、滯后性、無序性的特點(diǎn)，無疑將對(duì)購銷市場(chǎng)化后糧食經(jīng)濟(jì)的運(yùn)行產(chǎn)生不利影響。尤其是受2001年局部地區(qū)實(shí)施糧食購銷市場(chǎng)化的帶動(dòng)，我國現(xiàn)有的糧食生產(chǎn)模式、流通模式及消費(fèi)模式都在發(fā)生深刻的變化。這種變化對(duì)中國糧食安全的影響也是極其敏感的，如果我們處置不當(dāng)，就會(huì)產(chǎn)生嚴(yán)重的后果。糧食商品的特殊性，決定了無論是政府、部門還是普通的人們，都希望在遵循市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)一般規(guī)律的基礎(chǔ)上，通過人的主觀能動(dòng)作用，降低市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)固有的那些消極因素對(duì)糧食的不利影響。而人的這種主觀能動(dòng)作用，最好的途徑就是通過法律的形式，即通過國家意志來保障其實(shí)現(xiàn)?！都Z食流通管理?xiàng)l例》的頒布實(shí)施，為規(guī)范糧食市場(chǎng)運(yùn)行提供了法制保障。但糧食購銷市場(chǎng)化能不能健康發(fā)展，并不是簡(jiǎn)單地看《糧食流通管理?xiàng)l例》對(duì)糧食流通秩序進(jìn)行監(jiān)督、制約的功效如何，而是要從糧食生產(chǎn)、流通、消費(fèi)的全過程來看，即看中國糧食是否與中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相適應(yīng)，是否與人們的消費(fèi)需求相適應(yīng)。從這一點(diǎn)上來講，現(xiàn)行的《糧食流通管理?xiàng)l例》、《中央儲(chǔ)備糧管理?xiàng)l例》等糧食法規(guī)在監(jiān)管面上有很大的局限性，不能很好地適應(yīng)糧食購銷市場(chǎng)化大背景下的糧食安全要求。因此，迫切需要有一部監(jiān)管全方位、功能齊全化、操作實(shí)用化的法律來保障糧食安全。糧食購銷市場(chǎng)化的內(nèi)在要求，客觀上為《國家糧食安全保障法》的制定準(zhǔn)備了必要的輿論，創(chuàng)造了有利的條件。
(二)、相關(guān)經(jīng)濟(jì)法律、法規(guī)的實(shí)施，為《國家糧食安全保障法》的制定提供了法律基礎(chǔ)
中國是個(gè)農(nóng)業(yè)大國。農(nóng)業(yè)的主要任務(wù)是生產(chǎn)糧食，這還是由中國的國情決定的。農(nóng)業(yè)在國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展中所處的地位，及糧食的重要性，使黨和政府一直把加強(qiáng)農(nóng)業(yè)，加強(qiáng)發(fā)展糧食生產(chǎn)放在了突出的位置，并在農(nóng)業(yè)立法，加快農(nóng)業(yè)法制化建設(shè)上取得了很大的成績(jī)。改革開放以來，由全國人大通過的涉農(nóng)法律已經(jīng)有很多，如《農(nóng)業(yè)法》、《土地法》、《種子法》、《水法》等；還有不少國務(wù)院及地方政府出臺(tái)的涉農(nóng)行政性法規(guī)，如《基本農(nóng)田保護(hù)條例》等。這么多的法律、法規(guī)雖然都相對(duì)獨(dú)立，有各自的目的，發(fā)揮著各自的作用，但它們卻有一個(gè)共同點(diǎn)，即都與農(nóng)業(yè)密切相關(guān)，在很大程度上都圍繞著糧食問題，以保護(hù)農(nóng)業(yè)、保護(hù)糧食生產(chǎn)為重要的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)。比如《農(nóng)業(yè)法》，它在第五章中，專門把“糧食安全”單獨(dú)列章，并有6條具體的條款來為糧食安全作法律規(guī)定；《土地法》把保護(hù)耕地列入重要目標(biāo)，規(guī)定對(duì)耕地實(shí)行特殊保護(hù)；《水法》也把加強(qiáng)農(nóng)業(yè)灌溉列入重要目標(biāo)，用法律的形式，來提高水對(duì)農(nóng)業(yè)、對(duì)糧食生產(chǎn)的貢獻(xiàn)。這些散見于相關(guān)法律中的有關(guān)保護(hù)糧食生產(chǎn)，維護(hù)糧食安全的精神內(nèi)涵，是制定《國家糧食安全保障法》的法律淵源，為我們制定突出糧食專業(yè)性特點(diǎn)的《國家糧食安全保障法》奠定了法律基礎(chǔ)。
(三)、一系列糧食行政法規(guī)的制定，為《國家糧食安全保障法》的制定提供了立法經(jīng)驗(yàn)
新中國糧食經(jīng)濟(jì)是從高度計(jì)劃經(jīng)濟(jì)發(fā)展而來的。糧食的短缺性，催生高度的計(jì)劃性；高度的計(jì)劃性，要求政策的嚴(yán)肅性；政策的嚴(yán)肅性，成就了制度的嚴(yán)密性。然而，糧食經(jīng)濟(jì)在向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)過渡的過程中，中央政府在堅(jiān)持實(shí)施積極的糧食政策的同時(shí)，糧食管理也逐步向法制化邁進(jìn)。 1995年，原國內(nèi)貿(mào)易部、國家糧食儲(chǔ)備局就開始了《糧食法》的起草工作，后因體制和機(jī)構(gòu)變動(dòng)等原因，《糧食法》的起草工作被暫時(shí)擱置。盡管如此，我國在糧食法制化上還是作了初步的探索。1998年國務(wù)院頒布了《糧食收購條例》，并配套出臺(tái)了《糧食購銷違法行為處罰辦法》，這是糧食管理走向法制化的重要標(biāo)志，糧食管理由此進(jìn)入了依法行政的時(shí)代。2001年，國家糧食局著手研究起草《糧食流通法》，因條件尚未成熟，2003年開始轉(zhuǎn)向起草《糧食流通管理?xiàng)l例》，2004年以國務(wù)院第407號(hào)令正式公布實(shí)施，并同時(shí)廢止《糧食收購條例》和《糧食購銷違法行為處罰辦法》。而在這之前的2003年，國務(wù)院還發(fā)布了《中央儲(chǔ)備糧管理?xiàng)l例》。從《糧食收購條件》的廢止，到《糧食流通管理?xiàng)l例》和《中央儲(chǔ)備糧管理?xiàng)l例》的實(shí)施，我們可以看出，中國糧食行政立法在新舊交替中得到進(jìn)步，在具體的實(shí)踐中得到提高。而更可喜的是，在這么多年的糧食行政立法實(shí)踐中，培養(yǎng)和造就了一支積極探索，求真務(wù)實(shí)，勇于實(shí)踐，大膽創(chuàng)新的立法隊(duì)伍。因此，無論是糧食行政法規(guī)本身的實(shí)踐，還是行政立法人員參與行政立法的實(shí)踐，都為我們開展糧食人大立法積累了寶貴的經(jīng)驗(yàn)，創(chuàng)造了良好的基礎(chǔ)條件。
(四)、國外有關(guān)糧食法律的司法實(shí)踐，為我們制定《國家糧食安全保障法》提供了借鑒
重視糧食的不光是中國，發(fā)達(dá)資本主義國家同樣如此，即使是尚不發(fā)達(dá)的印度等國也同樣。而在糧食法制化上，發(fā)達(dá)的資本主義國家更是遠(yuǎn)遠(yuǎn)地走在了我們的前頭。美國是世界上糧食生產(chǎn)最發(fā)達(dá)的國家之一，也是最早為糧食立法的國家之一。早在1916年美國國會(huì)就通過了《美國倉儲(chǔ)法》，根據(jù)該法，又專門制定了《糧食倉儲(chǔ)條例》。現(xiàn)行的法律有《糧食安全法》、《美國谷物標(biāo)準(zhǔn)法案》等，這些法律為美國糧食在市場(chǎng)化下高效運(yùn)作提供了保證。日本是個(gè)地少人多，糧食不能自給的國家。上個(gè)世紀(jì)40年代，由于侵華戰(zhàn)爭(zhēng)等原因，造成糧食短缺，1942年日本出臺(tái)了《糧食管理法》，國家對(duì)糧食實(shí)行直接統(tǒng)制。為應(yīng)對(duì)世貿(mào)組織規(guī)則，1995年11月又實(shí)施了《新糧食法》，通過法律的形式，較好地解決了日本的糧食問題。其它如加拿大有《加拿大谷物法》、《加拿大小麥局法》等。分析這些市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國家的糧食體制，可以看到，盡管這些國家社會(huì)制度與我國不同，經(jīng)濟(jì)發(fā)展和糧食生產(chǎn)水平也不同，但這些國家能夠根據(jù)自身的不同實(shí)際，為糧食立法，用法律妥善地解決本國糧食生產(chǎn)、流通、消費(fèi)、出口和進(jìn)口等方面的問題。它們?cè)诩Z食上的立法經(jīng)驗(yàn)和法制化實(shí)踐，有許多值得我國借鑒，是我們進(jìn)行糧食立法的外來經(jīng)驗(yàn)。
(一)、糧食購銷市場(chǎng)化的實(shí)施，為《國家糧食安全保障法》的制定提出了內(nèi)在要求
糧食購銷市場(chǎng)化，使糧食走出傳統(tǒng)的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)和準(zhǔn)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代，進(jìn)入了以市場(chǎng)為導(dǎo)向，用市場(chǎng)來配置糧食資源的新時(shí)代。多年的糧改實(shí)踐，使我們走上了糧食購銷市場(chǎng)化的路子，這為今后中國糧食經(jīng)濟(jì)的發(fā)展注入了新的活力。但市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)盲目性、滯后性、無序性的特點(diǎn)，無疑將對(duì)購銷市場(chǎng)化后糧食經(jīng)濟(jì)的運(yùn)行產(chǎn)生不利影響。尤其是受2001年局部地區(qū)實(shí)施糧食購銷市場(chǎng)化的帶動(dòng)，我國現(xiàn)有的糧食生產(chǎn)模式、流通模式及消費(fèi)模式都在發(fā)生深刻的變化。這種變化對(duì)中國糧食安全的影響也是極其敏感的，如果我們處置不當(dāng)，就會(huì)產(chǎn)生嚴(yán)重的后果。糧食商品的特殊性，決定了無論是政府、部門還是普通的人們，都希望在遵循市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)一般規(guī)律的基礎(chǔ)上，通過人的主觀能動(dòng)作用，降低市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)固有的那些消極因素對(duì)糧食的不利影響。而人的這種主觀能動(dòng)作用，最好的途徑就是通過法律的形式，即通過國家意志來保障其實(shí)現(xiàn)?！都Z食流通管理?xiàng)l例》的頒布實(shí)施，為規(guī)范糧食市場(chǎng)運(yùn)行提供了法制保障。但糧食購銷市場(chǎng)化能不能健康發(fā)展，并不是簡(jiǎn)單地看《糧食流通管理?xiàng)l例》對(duì)糧食流通秩序進(jìn)行監(jiān)督、制約的功效如何，而是要從糧食生產(chǎn)、流通、消費(fèi)的全過程來看，即看中國糧食是否與中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相適應(yīng)，是否與人們的消費(fèi)需求相適應(yīng)。從這一點(diǎn)上來講，現(xiàn)行的《糧食流通管理?xiàng)l例》、《中央儲(chǔ)備糧管理?xiàng)l例》等糧食法規(guī)在監(jiān)管面上有很大的局限性，不能很好地適應(yīng)糧食購銷市場(chǎng)化大背景下的糧食安全要求。因此，迫切需要有一部監(jiān)管全方位、功能齊全化、操作實(shí)用化的法律來保障糧食安全。糧食購銷市場(chǎng)化的內(nèi)在要求，客觀上為《國家糧食安全保障法》的制定準(zhǔn)備了必要的輿論，創(chuàng)造了有利的條件。
(二)、相關(guān)經(jīng)濟(jì)法律、法規(guī)的實(shí)施，為《國家糧食安全保障法》的制定提供了法律基礎(chǔ)
中國是個(gè)農(nóng)業(yè)大國。農(nóng)業(yè)的主要任務(wù)是生產(chǎn)糧食，這還是由中國的國情決定的。農(nóng)業(yè)在國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展中所處的地位，及糧食的重要性，使黨和政府一直把加強(qiáng)農(nóng)業(yè)，加強(qiáng)發(fā)展糧食生產(chǎn)放在了突出的位置，并在農(nóng)業(yè)立法，加快農(nóng)業(yè)法制化建設(shè)上取得了很大的成績(jī)。改革開放以來，由全國人大通過的涉農(nóng)法律已經(jīng)有很多，如《農(nóng)業(yè)法》、《土地法》、《種子法》、《水法》等；還有不少國務(wù)院及地方政府出臺(tái)的涉農(nóng)行政性法規(guī)，如《基本農(nóng)田保護(hù)條例》等。這么多的法律、法規(guī)雖然都相對(duì)獨(dú)立，有各自的目的，發(fā)揮著各自的作用，但它們卻有一個(gè)共同點(diǎn)，即都與農(nóng)業(yè)密切相關(guān)，在很大程度上都圍繞著糧食問題，以保護(hù)農(nóng)業(yè)、保護(hù)糧食生產(chǎn)為重要的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)。比如《農(nóng)業(yè)法》，它在第五章中，專門把“糧食安全”單獨(dú)列章，并有6條具體的條款來為糧食安全作法律規(guī)定；《土地法》把保護(hù)耕地列入重要目標(biāo)，規(guī)定對(duì)耕地實(shí)行特殊保護(hù)；《水法》也把加強(qiáng)農(nóng)業(yè)灌溉列入重要目標(biāo)，用法律的形式，來提高水對(duì)農(nóng)業(yè)、對(duì)糧食生產(chǎn)的貢獻(xiàn)。這些散見于相關(guān)法律中的有關(guān)保護(hù)糧食生產(chǎn)，維護(hù)糧食安全的精神內(nèi)涵，是制定《國家糧食安全保障法》的法律淵源，為我們制定突出糧食專業(yè)性特點(diǎn)的《國家糧食安全保障法》奠定了法律基礎(chǔ)。
(三)、一系列糧食行政法規(guī)的制定，為《國家糧食安全保障法》的制定提供了立法經(jīng)驗(yàn)
新中國糧食經(jīng)濟(jì)是從高度計(jì)劃經(jīng)濟(jì)發(fā)展而來的。糧食的短缺性，催生高度的計(jì)劃性；高度的計(jì)劃性，要求政策的嚴(yán)肅性；政策的嚴(yán)肅性，成就了制度的嚴(yán)密性。然而，糧食經(jīng)濟(jì)在向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)過渡的過程中，中央政府在堅(jiān)持實(shí)施積極的糧食政策的同時(shí)，糧食管理也逐步向法制化邁進(jìn)。 1995年，原國內(nèi)貿(mào)易部、國家糧食儲(chǔ)備局就開始了《糧食法》的起草工作，后因體制和機(jī)構(gòu)變動(dòng)等原因，《糧食法》的起草工作被暫時(shí)擱置。盡管如此，我國在糧食法制化上還是作了初步的探索。1998年國務(wù)院頒布了《糧食收購條例》，并配套出臺(tái)了《糧食購銷違法行為處罰辦法》，這是糧食管理走向法制化的重要標(biāo)志，糧食管理由此進(jìn)入了依法行政的時(shí)代。2001年，國家糧食局著手研究起草《糧食流通法》，因條件尚未成熟，2003年開始轉(zhuǎn)向起草《糧食流通管理?xiàng)l例》，2004年以國務(wù)院第407號(hào)令正式公布實(shí)施，并同時(shí)廢止《糧食收購條例》和《糧食購銷違法行為處罰辦法》。而在這之前的2003年，國務(wù)院還發(fā)布了《中央儲(chǔ)備糧管理?xiàng)l例》。從《糧食收購條件》的廢止，到《糧食流通管理?xiàng)l例》和《中央儲(chǔ)備糧管理?xiàng)l例》的實(shí)施，我們可以看出，中國糧食行政立法在新舊交替中得到進(jìn)步，在具體的實(shí)踐中得到提高。而更可喜的是，在這么多年的糧食行政立法實(shí)踐中，培養(yǎng)和造就了一支積極探索，求真務(wù)實(shí)，勇于實(shí)踐，大膽創(chuàng)新的立法隊(duì)伍。因此，無論是糧食行政法規(guī)本身的實(shí)踐，還是行政立法人員參與行政立法的實(shí)踐，都為我們開展糧食人大立法積累了寶貴的經(jīng)驗(yàn)，創(chuàng)造了良好的基礎(chǔ)條件。
(四)、國外有關(guān)糧食法律的司法實(shí)踐，為我們制定《國家糧食安全保障法》提供了借鑒
重視糧食的不光是中國，發(fā)達(dá)資本主義國家同樣如此，即使是尚不發(fā)達(dá)的印度等國也同樣。而在糧食法制化上，發(fā)達(dá)的資本主義國家更是遠(yuǎn)遠(yuǎn)地走在了我們的前頭。美國是世界上糧食生產(chǎn)最發(fā)達(dá)的國家之一，也是最早為糧食立法的國家之一。早在1916年美國國會(huì)就通過了《美國倉儲(chǔ)法》，根據(jù)該法，又專門制定了《糧食倉儲(chǔ)條例》。現(xiàn)行的法律有《糧食安全法》、《美國谷物標(biāo)準(zhǔn)法案》等，這些法律為美國糧食在市場(chǎng)化下高效運(yùn)作提供了保證。日本是個(gè)地少人多，糧食不能自給的國家。上個(gè)世紀(jì)40年代，由于侵華戰(zhàn)爭(zhēng)等原因，造成糧食短缺，1942年日本出臺(tái)了《糧食管理法》，國家對(duì)糧食實(shí)行直接統(tǒng)制。為應(yīng)對(duì)世貿(mào)組織規(guī)則，1995年11月又實(shí)施了《新糧食法》，通過法律的形式，較好地解決了日本的糧食問題。其它如加拿大有《加拿大谷物法》、《加拿大小麥局法》等。分析這些市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國家的糧食體制，可以看到，盡管這些國家社會(huì)制度與我國不同，經(jīng)濟(jì)發(fā)展和糧食生產(chǎn)水平也不同，但這些國家能夠根據(jù)自身的不同實(shí)際，為糧食立法，用法律妥善地解決本國糧食生產(chǎn)、流通、消費(fèi)、出口和進(jìn)口等方面的問題。它們?cè)诩Z食上的立法經(jīng)驗(yàn)和法制化實(shí)踐，有許多值得我國借鑒，是我們進(jìn)行糧食立法的外來經(jīng)驗(yàn)。
