在剛剛過去的2011年12月,公安部公布,歷時3個月的打擊“地溝油”戰(zhàn)役查獲了6萬噸地溝油——這是1萬多家中型餐館1年的用油量。

　　這個數(shù)據(jù)帶給我們最大的疑問是,“地溝油”存在已逾10年,為何仍有如此巨大的數(shù)量從我們的食品監(jiān)管中逃脫,流入人們的餐桌?

　　在讓人眼花繚亂的2011年食品安全事件中,有人們聽著還比較新鮮的“塑化劑”、“問題血燕”、“牛肉膏”、“絕育黃瓜”、“爆炸西瓜”等,也有人們10余年來再熟悉不過的“地溝油”、“瘦肉精”、“毒豆芽”……

　　我們想要探究,為什么我們的食品安全監(jiān)管制度的完善跟不上問題食品更新?lián)Q代的手段?為什么我們剛剛壓下了“三聚氰胺”的勢頭卻又在“黃曲霉素”上狠狠地跌了幾跤……

　　《法制日報》選取了3個存在多年,卻在2011年再次“風起云涌”的“毒食品”事件,以此分析我們的食品監(jiān)管制度中那些共有的、根本的問題所在。

　　“地溝油”

　　無“法”可依導致沉疴難除

　　2011年9月,公安部指揮浙江、山東、河南公安機關(guān)破獲了一起團伙生產(chǎn)銷售食用地溝油案件,一條集掏撈、粗煉、倒賣、深加工、批發(fā)、零售等六大環(huán)節(jié)的地溝油黑色產(chǎn)業(yè)鏈浮出水面。

　　最重要的是,警方掌握的證據(jù)顯示,從“地溝油”變身食用油的工藝流程,僅是簡單的物理分離,大致分為水解、蒸餾、分體3步。

　　盡管“地溝油”的存在早已被人們所深知,但如此全環(huán)節(jié)破獲的以地溝油為原料制售食用油的重大案件,還是讓不少人震驚不已——兩年不到的時間,這家非法制售地溝油的公司就生產(chǎn)了上萬噸地溝油進入市場,僅在現(xiàn)場警方就查獲了“地溝油”煉制的食用油成品100余噸、已灌裝為假冒品牌食用油100余箱。

　　讓人疑惑的是,這樣一家包攬產(chǎn)、供、銷全環(huán)節(jié)的非法公司,是如何在兩年時間里安然無恙的?

　　“地溝油案件看上去鏈條清晰,實際上,由于環(huán)節(jié)眾多,而且不同環(huán)節(jié)在‘罪與非罪’上界限不太清晰,給警方偵查帶來了不少困難。”參與偵破該案的寧波警方分析稱,僅僅收購地溝油原料一般不構(gòu)成犯罪,對地溝油進行深加工也不一定是犯罪,因為它可以用于正當目的;把地溝油當作食用油銷售很可能涉嫌犯罪,但這個環(huán)節(jié)往往比較隱蔽。

　　可以看出,“地溝油”真正走向危害人類健康的環(huán)節(jié)在于銷售。但是,在工商、質(zhì)監(jiān)以及專門的食品安全機構(gòu)監(jiān)管下,致癌的地溝油怎么能瞞天過海,順利上市銷售?

　　“從外觀、色澤上看,用地溝油煉制的食用油與正常的食用油很難區(qū)分。關(guān)鍵問題是,現(xiàn)在國家對什么是地溝油并沒有一個明確的檢測標準。如果只是按照現(xiàn)有的食用油標準,甚至會得出地溝油符合標準的荒唐結(jié)論。”浙江省公安廳辦理該案的負責人介紹稱,這起案件還是在公安部治安局的協(xié)調(diào)下,聘請了北京的專家進行相關(guān)檢測,才確定非法公司生產(chǎn)的食用油中存在有毒有害物質(zhì)。

　　檢測標準缺失,這或許是“地溝油”橫行多年仍有縫可鉆的根源之一,而它又不僅僅是“地溝油”存在的根源。

　　中國消費者協(xié)會副會長、中國人民大學法學院教授劉俊海在接受《法制日報》記者采訪時表示:“標準嚴格與否、科學與否、合理與否、安全與否、可靠與否,直接關(guān)系到消費者人身安全。制定并且實施嚴格的食品安全標準,是真正實現(xiàn)源頭治理、預(yù)防為主的前提條件。”

　　“瘦肉精”

　　制度層層嚴防執(zhí)行層層失守

　　盡管“食品安全標準”是保障食品安全的源頭,但在許多已經(jīng)制定了標準的食品領(lǐng)域,我們?nèi)耘f沒能阻止健康底線的崩塌。管住食品安全,我們的漏洞遠不止這些。

　　和“地溝油”一樣,“瘦肉精”在中國人的餐桌污染史上,早已立名多時。早在2001年,包括北京、天津在內(nèi)9個省市的23家養(yǎng)殖場就被發(fā)現(xiàn)違規(guī)使用鹽酸克倫特羅。和“地溝油”不一樣的是,2002年,農(nóng)業(yè)部、衛(wèi)生部、國家食品藥品監(jiān)督管理局就發(fā)布公告,明令禁止在飼料和動物飲用水中添加鹽酸克倫特羅和萊克多巴胺等7種“瘦肉精”,而且要檢測出是否含有瘦肉精,只需要一道簡單的“尿檢”程序即可完成。

　　但即便如此,2011年3月15日,震驚全國的河南“瘦肉精”事件還是發(fā)生在了媒體的鏡頭前。

　　一頭豬從生長到宰殺,最后流向人們的餐桌,要經(jīng)歷養(yǎng)殖、販運、屠宰和銷售幾大環(huán)節(jié)。目前,這幾大環(huán)節(jié)都有監(jiān)管部門負責監(jiān)督把關(guān),按照動物檢疫檢測制度,生豬外運時必須通過養(yǎng)殖地的檢疫部門檢疫,獲得動物檢疫合格證明、運載工具消毒證明和五號病非疫區(qū)證明,并佩戴身份證明——“耳標”。只要其中一個環(huán)節(jié)按規(guī)定對這些“瘦肉精豬”進行簡單的“尿檢”,它們就不可能流入人們的餐桌。

　　然而,被曝光在鏡頭下的情景卻是這樣的:在河南省孟州市等地,每頭“瘦肉精豬”花兩元錢左右就能買到號稱“通行證”的檢疫合格等三大證明,再花上100元打點河南省省界的檢查站,便可以一路綠燈送到南京一些定點屠宰場,無需檢測“瘦肉精”,每頭豬交10元錢就能得到一張“動物產(chǎn)品檢疫合格證明”,然后堂而皇之的進入市場銷售。

　　制度上的層層嚴防,卻遇到了執(zhí)行上的層層失守。“瘦肉精”一案中,甚至有監(jiān)管部門在遇到上級檢查時,負責通風報信。2011年11月26日,河南省高級人民法院發(fā)布消息稱,該省法院受理的59起114人的“瘦肉精”案已經(jīng)全部審結(jié),其中判處“瘦肉精”制售者和玩忽職守、濫用職權(quán)的國家工作人員就達77人。

　　12月28日,此案中的6名屠宰戶在南京市中級人民法院被判刑。江蘇省高級人民法院黨組副書記、副院長周繼業(yè)在接受《法制日報》記者采訪時表示:近3年來危害食品、藥品安全犯罪的發(fā)生,暴露出監(jiān)管上還存在薄弱環(huán)節(jié)。許多案件反映出,食品、藥品的監(jiān)管還有死角和空檔,監(jiān)管不到位,脫管失控,甚至有的個別監(jiān)管人員徇私枉法、玩忽職守、瀆職犯罪。

　　中國政法大學法治政府研究院研究員王敬波在接受《法制日報》記者采訪時提出:“問責機制不完善也是造成食品安全監(jiān)管問題的重要原因之一。當前對食品安全監(jiān)管的問責主要集中在一些明顯違法的行為上,對于‘懶政’、不作為等未被確定為違法的行為則很少涉及。”

　　王敬波認為,解決食品安全監(jiān)管問題的關(guān)鍵在于加強對食品安全監(jiān)管者的監(jiān)督,建立并嚴格執(zhí)行巡查、督查等日常管理制度,對負主要責任的官員實行重大食品安全事故一票否決。

　　而針對“瘦肉精”案中“尿檢”被層層放過的問題,王敬波還提出,檢測機構(gòu)作為事業(yè)單位,雖然有利于保持檢測的權(quán)威性,但也造成了檢測本身被壟斷、被公權(quán)力化。“我個人認為,隨著我國整體改革的推進,這些從事技術(shù)認定的機構(gòu),應(yīng)該脫離政府部門成為社會的一個中介機構(gòu),作為社會公務(wù)服務(wù)的機構(gòu)存在”。

　　“毒豆芽”

　　“人人都管”變成“人人不管”

　　加大問責力度固然是嚴格食品安全監(jiān)管的重要手段,但是,在現(xiàn)有的食品安全監(jiān)管制度下,有時你甚至不知道,應(yīng)該問責于誰。

　　2011年4月,沈陽市公安局皇姑分局龍江派出所接到群眾舉報:有人生產(chǎn)銷售有害豆芽。警方隨即出動,提取疑似有害豆芽樣本進行檢測,結(jié)果發(fā)現(xiàn)豆芽中含有亞硝酸鈉、尿素、恩諾沙星、6-芐基腺嘌呤激素等,其中,人食用含亞硝酸鈉的食品會致癌,恩諾沙星是動物專用藥,禁止在食品中添加。

　　在此后的不到半個月內(nèi),沈陽警方一共查獲了像這樣的有毒豆芽55噸,打掉黑加工點23個。

　　《法制日報》記者曾在第一時間參與了采訪。在采訪中記者了解到,為從根本上解決“毒豆芽”的監(jiān)管問題,沈陽市打假辦會同公安、工商、質(zhì)監(jiān)、農(nóng)委等部門,召開專題會議進行研究,蹊蹺的是,工商、質(zhì)監(jiān)、農(nóng)委等各個職能部門竟都列出一堆理由解釋稱“不歸我管”。

　　工商部門稱,對食品生產(chǎn)領(lǐng)域的監(jiān)管,應(yīng)該由質(zhì)監(jiān)局負責,而不應(yīng)該由工商部門負責;質(zhì)監(jiān)部門表示,如果將豆芽菜作為產(chǎn)品質(zhì)量法調(diào)整的產(chǎn)品,將會導致立法和執(zhí)法的混亂,所以豆芽菜應(yīng)認定為初級農(nóng)產(chǎn)品,歸農(nóng)業(yè)主管部門監(jiān)管合適;而農(nóng)委部門則稱:豆芽菜不是初級農(nóng)產(chǎn)品,是初級農(nóng)產(chǎn)品的加工品,不應(yīng)由農(nóng)業(yè)行政部門負責監(jiān)管。市農(nóng)委還拿出了上級對此事的批件。

　　一場令人啼笑皆非的爭論,恰巧讓公眾窺見了食品安全問題的另一個側(cè)面——在已經(jīng)暴露的食品安全事件中,各部門尚不能分清誰的責任,那么那些尚未爆發(fā)的食品安全隱患,又都由誰在監(jiān)管?

　　沈陽市打假辦常務(wù)副主任郝立志指出,應(yīng)從國家層面來劃清行政主管部門的職責,以防止推諉扯皮的現(xiàn)象發(fā)生。

　　事實上,“毒豆芽”存在已經(jīng)多年,行政部門職能劃分不清、互相推諉的現(xiàn)象也并非僅在“毒豆芽”一事中發(fā)生。

　　“由于食品安全涉及食品生產(chǎn)、加工、儲藏、運輸、流通和消費等諸多環(huán)節(jié),任何一家監(jiān)管部門都難以單獨承擔安全監(jiān)管的重大責任。在‘一個部門管不了’的情況下,現(xiàn)行食品安全監(jiān)管體制被迫選擇了多個部門分段監(jiān)管的思路。”劉俊海說,“分段監(jiān)管體制雖然有助于督促相關(guān)部門各司其職,避免‘一個部門管不了’的現(xiàn)象,但也出現(xiàn)了‘多個部門管不好’的弊端:監(jiān)管部門之間既存在重復監(jiān)管也存在監(jiān)管盲區(qū)。”

　　劉俊海建議,要徹底打破“一個部門管不了、多個部門管不好”的惡性循環(huán),應(yīng)根據(jù)食品安全法的規(guī)定,在堅持和完善多龍治水、分段監(jiān)管體制的同時,建立信息共享、快捷高效、無縫對接的全程食品安全監(jiān)管體制。