本報(bào)記者 李立
吉林天景食品有限公司要增加真空包裝的鮮玉米生產(chǎn)。可就是這么一件正常的事情，卻遭遇主管部門踢皮球。質(zhì)監(jiān)部門要求企業(yè)先去變更經(jīng)營范圍，再申領(lǐng)生產(chǎn)許可證。工商部門要求企業(yè)先去辦生產(chǎn)許可證，再變更經(jīng)營范圍。
企業(yè)由此陷入無所適從境地。
踢來踢去，吉林省人大代表、天景食品董事長曲廣深將問題反映到吉林省政府法制辦。由于質(zhì)監(jiān)部門和工商部門各自搬出了相應(yīng)依據(jù)，吉林省政府法制辦自然無權(quán)定奪，只得寄希望“上面”盡快給予答復(fù)。
主管部門各持依據(jù)
此案中，工商部門認(rèn)為，根據(jù)食品安全法第29條規(guī)定，國家對食品生產(chǎn)經(jīng)營實(shí)行許可制度。由此，當(dāng)然先要有許可，才能變更經(jīng)營范圍。
質(zhì)監(jiān)部門則強(qiáng)調(diào)，為與食品安全法銜接，《國家質(zhì)量監(jiān)督檢驗(yàn)檢疫總局關(guān)于貫徹實(shí)施〈中華人民共和國食品安全法〉若干問題的意見》中，特意明確了關(guān)于食品生產(chǎn)許可的問題。即“總局正在組織制定食品生產(chǎn)許可管理等規(guī)定，并商有關(guān)部門研究制定食品生產(chǎn)許可核準(zhǔn)工作具體程序。在新規(guī)定和新程序施行前，食品生產(chǎn)許可證核準(zhǔn)工作按照《中華人民共和國工業(yè)產(chǎn)品生產(chǎn)許可證管理?xiàng)l例》、《食品生產(chǎn)加工企業(yè)質(zhì)量安全監(jiān)督管理實(shí)施細(xì)則（試行）》相關(guān)規(guī)定執(zhí)行”.
而按照2005年7月頒布的《工業(yè)產(chǎn)品生產(chǎn)許可證管理?xiàng)l例》第9條規(guī)定，企業(yè)要取得生產(chǎn)許可證，須有營業(yè)執(zhí)照。
“到底該誰在前誰在后呢？”天景食品常務(wù)副總經(jīng)理陳立光向《法制日報(bào)》記者反映，這個(gè)問題不止天景一家企業(yè)被弄暈。
吉林省政府法制辦監(jiān)督處副處長宋建軍認(rèn)為，就本案而言，按照上位法優(yōu)于下位法的原則，食品安全法的效力，肯定要高于《中華人民共和國工業(yè)產(chǎn)品生產(chǎn)許可證管理?xiàng)l例》以及《國家質(zhì)量監(jiān)督檢驗(yàn)檢疫總局關(guān)于貫徹實(shí)施〈中華人民共和國食品安全法〉若干問題的意見》，這點(diǎn)確切無疑。
觀察此案，宋建軍指出，我們一些行政部門至今沒有擺正對企業(yè)的監(jiān)管和服務(wù)的關(guān)系。行政機(jī)關(guān)應(yīng)該變以我為主的思維，著眼于規(guī)范管理、方便企業(yè)、促進(jìn)發(fā)展。
法條打架由來已久
國家行政學(xué)院教授楊小軍就此案接受《法制日報(bào)》記者采訪時(shí)表示：“行政許可互為前置，捉弄企業(yè)的事情，不是現(xiàn)在才有的，過去就經(jīng)常發(fā)生。”
他認(rèn)為，盡管此案法律效力取舍很明確，但暴露出法律適用沖突問題根深蒂固。
按照《工業(yè)產(chǎn)品生產(chǎn)許可證管理?xiàng)l例》第9條，企業(yè)應(yīng)先有執(zhí)照，后取許可證。這個(gè)執(zhí)照前置順序的規(guī)定，來源于1984年的《工業(yè)產(chǎn)品生產(chǎn)許可證試行條例》第4條規(guī)定。
但同時(shí)，食品安全法的前身食品衛(wèi)生法卻反其道而行之。食品衛(wèi)生法第27條明確規(guī)定：“食品生產(chǎn)經(jīng)營企業(yè)和食品攤販，必須先取得衛(wèi)生行政部門發(fā)放的衛(wèi)生許可證方可向工商行政管理部門申請登記。未取得衛(wèi)生許可證的，不得從事食品生產(chǎn)經(jīng)營活動。”也就是說，應(yīng)當(dāng)先有許可證，后有執(zhí)照，是許可證前置順序。由于食品安全法替代了食品衛(wèi)生法，所以食品衛(wèi)生法應(yīng)當(dāng)不再有效，但《工業(yè)產(chǎn)品生產(chǎn)許可證管理?xiàng)l例》則繼續(xù)有效。
因此，食品安全法對這個(gè)問題怎么規(guī)定，就成問題關(guān)鍵。
準(zhǔn)確理解食品安全法
楊小軍認(rèn)為，盡管食品安全法第29條關(guān)于國家對食品生產(chǎn)經(jīng)營實(shí)行許可制度的規(guī)定，并不能得出許可證在前執(zhí)照在后或者是執(zhí)照在前許可證在后的必然結(jié)論。但是，食品安全法第31條規(guī)定與《工業(yè)產(chǎn)品生產(chǎn)許可證管理?xiàng)l例》先有執(zhí)照后有許可證的規(guī)定是不一致的。
食品安全法第31條規(guī)定：“縣級以上質(zhì)量監(jiān)督、工商行政管理、食品藥品監(jiān)督管理部門應(yīng)當(dāng)依照《中華人民共和國行政許可法》的規(guī)定，審核申請人提交的本法第27條第一項(xiàng)至第四項(xiàng)規(guī)定要求的相關(guān)資料，必要時(shí)對申請人的生產(chǎn)經(jīng)營場所進(jìn)行現(xiàn)場核查；對符合規(guī)定條件的，決定準(zhǔn)予許可；對不符合規(guī)定條件的，決定不予許可并書面說明理由。”
食品安全法第27條第一項(xiàng)至第四項(xiàng)，涉及的是企業(yè)生產(chǎn)條件、設(shè)施設(shè)備、管理制度、工藝流程等要求，而非其他。就是說，食品安全法明確了執(zhí)照和許可證，并不互為前提條件，只有企業(yè)的生產(chǎn)條件、設(shè)施設(shè)備、管理制度、工藝流程才是許可獲得的前置條件。
楊小軍認(rèn)為，食品安全法實(shí)際已擯棄了原有行政許可互為前置的舊模式，改為互不為前置的新模式。
他說：“新模式應(yīng)當(dāng)說是一種非常好的制度模式，既能夠讓行政機(jī)關(guān)對自己的行為全面負(fù)責(zé)，而不是依賴于其他機(jī)關(guān)的行為，又有利于企業(yè)的成立和發(fā)展。但遺憾的是，本案暴露出，行政機(jī)關(guān)的觀念和認(rèn)識水平，實(shí)際上仍然停留在舊的制度模式之中，仍然糾結(jié)在讓別的機(jī)關(guān)沖鋒在前、自己附隨在后的”安全模式“中。這才是我們更加需要注意的傾向。”
