總量大：深圳日產(chǎn)1800噸餐廚垃圾 能力弱：特許企業(yè)僅能處理200噸 配套少：垃圾處理設(shè)施兩年后全覆蓋
立法管住"地溝油"要邁幾道坎？
《深圳市餐廚垃圾管理辦法》從8月1日起正式實(shí)施。至此，深圳全市近7萬(wàn)家餐館、酒樓、食堂等企業(yè)或單位每天產(chǎn)生的約為1800噸餐廚垃圾必須交給有資質(zhì)的特許經(jīng)營(yíng)企業(yè)回收，否則將面臨高額罰款。
但由于處理設(shè)施建設(shè)嚴(yán)重滯后，短期內(nèi)，這些被招募或招標(biāo)的企業(yè)實(shí)際無(wú)法馬上對(duì)餐廚垃圾進(jìn)行大面積回收。這也意味著，將有大量以剩菜剩飯為主的餐廚垃圾將被直接丟棄到填埋場(chǎng)處理，潲水圍城危機(jī)逼近。
不算上市民家庭，即使是全市近7萬(wàn)家賓館、酒樓、食堂，每天跟餐廚垃圾打交道的生產(chǎn)、運(yùn)輸、處理及執(zhí)法的環(huán)節(jié)和人員，牽涉面十分廣泛。這樣一個(gè)需要全社會(huì)總動(dòng)員的系統(tǒng)工程，如果關(guān)鍵環(huán)節(jié)不能完善，其效果會(huì)怎樣？
由于前期準(zhǔn)備不夠充分，如今在法律已生效的情形下，從城管部門，到特許經(jīng)營(yíng)企業(yè)，再到餐飲企業(yè)，實(shí)際上都不能真正按規(guī)行事，最終損害的是政府的立法權(quán)威性。
"一個(gè)城市的管理要立法，同時(shí)還要實(shí)際地去保障立法的條件。一個(gè)政府，要從立法、執(zhí)法等環(huán)節(jié)，環(huán)環(huán)相扣，才體現(xiàn)管理能力，立法一定要考慮實(shí)際的操作性。"深圳大學(xué)法學(xué)院副教授宋為民認(rèn)為。
劉陽(yáng)（化名）最近每天上班的第一件事就是上網(wǎng)搜索"餐廚垃圾回收特許經(jīng)營(yíng)企業(yè)",但結(jié)果一無(wú)所獲。作為福田區(qū)一家有四五個(gè)食堂的國(guó)企后勤部負(fù)責(zé)人，這種焦慮已持續(xù)了近二十天。
"《深圳市餐廚垃圾管理辦法》從8月1日起就正式實(shí)施了，里面規(guī)定餐廚垃圾必須交給有資質(zhì)的特許經(jīng)營(yíng)企業(yè)回收，否則就面臨高額罰款。是行政機(jī)關(guān)、事業(yè)單位的，主要負(fù)責(zé)人和直接責(zé)任人還要被追究行政責(zé)任！"
事實(shí)上，劉陽(yáng)不知道，深圳首批餐廚垃圾特許經(jīng)營(yíng)企業(yè)仍在招募中，其行政許可最快也只能本月底才拿到。而她更無(wú)法想象，因處理設(shè)施建設(shè)滯后，這些企業(yè)即便與她簽訂合作協(xié)議，可能也無(wú)法立即實(shí)施回收食堂每天產(chǎn)生的剩菜剩飯?jiān)谙喈?dāng)一段時(shí)間內(nèi)，不得不自己處理即丟棄。
"現(xiàn)在確實(shí)有空檔期，無(wú)法避免?？傊ú蛷N垃圾）不能再賣給私人了，寧可混入生活垃圾來(lái)處理。"深圳市環(huán)衛(wèi)管理處相關(guān)負(fù)責(zé)人承認(rèn)了目前的尷尬境地。
數(shù)據(jù)顯示，深圳全市近7萬(wàn)家賓館、酒樓、食堂等餐廚垃圾日均產(chǎn)生量約為1800噸，如招募按時(shí)完成，下月起能立即投入運(yùn)作的企業(yè)其處理量?jī)H為200噸。另一數(shù)據(jù)則是，深圳生活垃圾處理量已達(dá)14400噸/日，年增幅約8%,填埋場(chǎng)早已超負(fù)荷運(yùn)轉(zhuǎn)。
1
恢復(fù)的行政審批
餐廚垃圾收運(yùn)特許經(jīng)營(yíng)制度與深圳的關(guān)系其實(shí)是"復(fù)婚".早在2007年深圳即出臺(tái)暫行辦法予以確定，但兩年后大部制改革取消了這一行政許可事項(xiàng)。城管部門將這一變故作為此后全市餐廚垃圾糟糕的管理現(xiàn)狀之核心癥結(jié)，并在本月1日宣布恢復(fù)。
"餐廚垃圾"就是"地溝油"的原料。2006年兩會(huì)，宋良毅作為最早關(guān)注這一問(wèn)題的市政協(xié)委員專門就此遞交提案，引起深圳高層注意。2007年10月1日《深圳市餐廚垃圾管理暫行辦法》出臺(tái)，規(guī)定餐飲經(jīng)營(yíng)單位必須將餐廚垃圾交由取得許可的收運(yùn)單位收運(yùn)。
深圳市騰浪再生資源有限公司、深圳市東江環(huán)保股份有限公司、深圳市環(huán)華清潔服務(wù)有限公司則成為官方指定的三家試點(diǎn)收運(yùn)企業(yè)。
但就在行政許可辦理過(guò)程中，2009年深圳啟動(dòng)大部制改革，深圳餐廚垃圾收運(yùn)、處理行政許可事項(xiàng)被取消。"嚴(yán)格說(shuō)，其實(shí)現(xiàn)在深圳沒(méi)有一家是有許可的，騰浪只是拿到廣東省嚴(yán)控廢物處理許可證。"
市環(huán)衛(wèi)管理處相關(guān)負(fù)責(zé)人表示，此后城管部門難以有效組織有資質(zhì)的合法企業(yè)進(jìn)行收運(yùn)處理，也無(wú)法對(duì)餐館進(jìn)行源頭執(zhí)法。而試點(diǎn)企業(yè)也隨后因收運(yùn)量過(guò)低等原因或關(guān)閉或長(zhǎng)期虧損唯一仍在做的騰浪，日收集量?jī)H為日處理規(guī)模的1/10,每月虧損額達(dá)五六十萬(wàn)元。
本報(bào)去年9月調(diào)查發(fā)現(xiàn)，深圳賓館、酒樓、食堂等大小餐館約有68000多家，餐廚垃圾（包括廚余垃圾和廢棄食用油脂）日均產(chǎn)生量約為1800噸，其中廢棄食用油脂（包括地溝油、老火油和潲水油）約為150噸。但每天99%的餐廚垃圾去向不明，絕大多數(shù)餐廚垃圾被自稱"養(yǎng)豬戶"的私人或公司收走，真正用途無(wú)人知曉。"可以說(shuō)，暫行辦法就是一紙空文！"宋良毅說(shuō)。
媒體的關(guān)注和市民長(zhǎng)期對(duì)地溝油管理現(xiàn)狀的不滿終于引爆。今年兩會(huì)，市人大代表?xiàng)钋诤袜崒W(xué)定領(lǐng)銜提交由40多名人大代表共同簽名的"食品安全詢問(wèn)案".詢問(wèn)中，代表們質(zhì)疑聲此起彼伏、情緒激動(dòng)，鄭學(xué)定拍了桌子："再不見(jiàn)好轉(zhuǎn)，將提罷免案！"
諷刺的是，就在第二天，人大代表劉宏偉在蓮花北雨田路一家餃子館就餐時(shí)，發(fā)現(xiàn)疑似地溝油，但送油人卻謊稱是洗潔精。一時(shí)間輿論嘩然。幾天之后，在兩會(huì)結(jié)束當(dāng)天的市長(zhǎng)媒體見(jiàn)面會(huì)上，一向給外界感覺(jué)性格平和穩(wěn)重的市長(zhǎng)許勤直言："代表們有強(qiáng)烈情緒，我非常理解，我個(gè)人對(duì)此也是有強(qiáng)烈情緒的！"
很快，許勤召集城管、市場(chǎng)監(jiān)管等相關(guān)部門一把手視察食品安全并座談。"在這次會(huì)上，市城管局局長(zhǎng)蒙敬杭提出了此前行政許可被取消的問(wèn)題，說(shuō)要杜絕這個(gè)東西，沒(méi)有行政許可，不好回收和懲處。這一想法獲得同意。"參會(huì)的市人大代表?xiàng)钋诨貞浾f(shuō)。
8月1日，《深圳市餐廚垃圾管理辦法》正式實(shí)施，原暫行辦法廢止。新辦法恢復(fù)了深圳餐廚垃圾的收運(yùn)特許經(jīng)營(yíng)制度。餐飲企業(yè)和食堂等必須與特許經(jīng)營(yíng)企業(yè)簽合同，交給個(gè)人或未取得特許經(jīng)營(yíng)資格的企業(yè)收運(yùn)，每次處2000元罰款。而未經(jīng)許可從事餐廚垃圾收運(yùn)或者處理活動(dòng)的，第一次抓到，扣實(shí)施違法的工具，罰5萬(wàn)元；再次被查，處10萬(wàn)元罰款。
"行政許可相當(dāng)于一個(gè)牌照，是政府特許經(jīng)營(yíng)的。有了這個(gè)，所有餐飲企業(yè)都要由許可的企業(yè)回收，就可以區(qū)分其他的，也知道怎么執(zhí)法了。"市環(huán)衛(wèi)管理處相關(guān)負(fù)責(zé)人說(shuō)。
2
隱性的真空期
新辦法出臺(tái)，坊間一陣欣慰。但很快尷尬的現(xiàn)狀也浮出水面：由于沒(méi)有餐廚垃圾處理設(shè)施，一些企業(yè)即便獲得特許經(jīng)營(yíng)權(quán)，也無(wú)法馬上展開(kāi)大面積的回收。而此時(shí)餐飲企業(yè)再與非許可企業(yè)合作將被罰，數(shù)量龐大的剩菜剩飯或只能直接被丟棄。
"我們現(xiàn)在在緊鑼密鼓的招募特許經(jīng)營(yíng)企業(yè)，初步定下首批是四家，包括2007年那三個(gè)試點(diǎn)企業(yè)和國(guó)家863項(xiàng)目之一的城市生物質(zhì)綜合處理項(xiàng)目。這大概需要一個(gè)月的時(shí)間。"市環(huán)衛(wèi)管理處相關(guān)負(fù)責(zé)人說(shuō)。
他解釋，首批選擇招募而非招標(biāo)的形式，是考慮到招募程序簡(jiǎn)單一些，可縮短時(shí)間，同時(shí)這也是歷史遺留問(wèn)題。"當(dāng)時(shí)三家試點(diǎn)企業(yè)收不到餐廚垃圾，政府補(bǔ)貼也偏低，他們做了很多犧牲，作出貢獻(xiàn)。"
該負(fù)責(zé)人說(shuō)，騰浪將劃分在南山、環(huán)華在福田、東江在羅湖，城市生物質(zhì)綜合處理項(xiàng)目則在龍華新區(qū)，"力爭(zhēng)8月底前確定好"."全市將至少有7家特許經(jīng)營(yíng)企業(yè)，寶安、龍崗、坪山新區(qū)等其他3家是以招投標(biāo)或招募拍賣等方式，由各區(qū)自己定，將在12月底完成。"
"就是說(shuō)月底就可以跟特許經(jīng)營(yíng)企業(yè)簽約，就不用罰款了對(duì)嗎？"得知這一消息，劉陽(yáng)松了一口氣。然而，她并不知道，跟她簽約的這家企業(yè)或許并沒(méi)有能力馬上開(kāi)始回收她公司的餐廚垃圾，因?yàn)樘幚碓O(shè)施還沒(méi)有建起來(lái)。
"（處理設(shè)施）要確立（招募到的）主體后才能建，現(xiàn)在只有騰浪有。"該負(fù)責(zé)人說(shuō)。"也就是另三家還不能處理？"記者問(wèn)。"對(duì)"對(duì)方繼續(xù)回答。
而深圳餐廚垃圾日產(chǎn)生量高達(dá)1800噸，如果目前日處理量200噸的騰浪一家企業(yè)可馬上運(yùn)作，對(duì)全市餐廚垃圾的回收無(wú)異于杯水車薪。
"現(xiàn)在的核心是先把地溝油管起來(lái)，特許經(jīng)營(yíng)的企業(yè)可以在全市范圍內(nèi)先收油。"該負(fù)責(zé)人說(shuō)，根據(jù)環(huán)保部門的要求，餐飲和食堂等都有"隔油池",里面裝的是炒菜剩下的廢棄食用油脂，地溝油大多就是從中提煉出來(lái)。
據(jù)記者了解，對(duì)于招募的特許經(jīng)營(yíng)企業(yè)，有設(shè)施的，核發(fā)行政許可，尚未建好設(shè)施的，發(fā)臨時(shí)許可。他們都被準(zhǔn)許在劃定的區(qū)收集廢棄食用油脂，并可在還沒(méi)確定企業(yè)的區(qū)域，跨區(qū)暫代收運(yùn)處理，等該區(qū)域確定企業(yè)后才推出。"必須是由特許經(jīng)營(yíng)的企業(yè)去收，他們可以再跟有資質(zhì)的處理廢棄食用油脂的合法企業(yè)去合作處理。"
不過(guò)，統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，全市廢棄食用油脂的日產(chǎn)生量約為150噸，僅占餐廚垃圾總量的1/12,剩下的以剩菜剩飯為主的廚余垃圾數(shù)量龐大。
"目前南山的，騰浪可以收。其他的實(shí)在沒(méi)人收、收不了，可以扔了，總之不能再給'養(yǎng)豬戶'或私人公司等非特許經(jīng)營(yíng)企業(yè)收走。等這些企業(yè)名單向社會(huì)公布后，我們就會(huì)嚴(yán)格執(zhí)法，開(kāi)始對(duì)違反新辦法的行為進(jìn)行處罰。"該負(fù)責(zé)人對(duì)此態(tài)度非常明確。
而對(duì)于"扔了"的解釋，該負(fù)責(zé)人反復(fù)強(qiáng)調(diào)："寧可混入生活垃圾、送去填埋場(chǎng)，也不能賣，全市實(shí)際已經(jīng)有40%以上的餐廚垃圾已混入生活垃圾。"
"只能這樣，是權(quán)宜之計(jì)。但賣給私人是危害社會(huì)。"他坦言，現(xiàn)在確實(shí)有空檔期，無(wú)法避免的。"確實(shí)沒(méi)有辦法，要到2014年6月餐廚垃圾處理設(shè)施實(shí)現(xiàn)全覆蓋了，才能緩解。"
至于這會(huì)否加重清潔工工作量和填埋場(chǎng)壓力，該負(fù)責(zé)人答："這也是個(gè)問(wèn)題……"
"既然政府出臺(tái)法規(guī)了，我們肯定要遵守，混入生活垃圾那就只能先混入了，只要不罰款。"劉陽(yáng)說(shuō)。但她也有新的很疑惑：政府不是說(shuō)，年生活垃圾產(chǎn)生量以8%的速度遞增，填埋場(chǎng)已超負(fù)荷運(yùn)營(yíng)，這幾天全城都在大力倡導(dǎo)搞垃圾分類嗎？
3
回收之困
一邊是特許經(jīng)營(yíng)企業(yè)處理能力存在隱形的真空期，另一邊，餐飲企業(yè)也覺(jué)得很茫然。調(diào)查中，許多餐館對(duì)新辦法還不知曉、一頭霧水。有所了解的則擔(dān)心有償回收會(huì)增加成本，并以懷疑態(tài)度觀望著新回收模式。
上周四，在南山區(qū)桃源路、深大、西麗附近，記者隨機(jī)調(diào)查的多家規(guī)模不同的大小餐館、酒樓，竟無(wú)一家知道新辦法已實(shí)施的消息，對(duì)其中細(xì)則更是一頭霧水。他們說(shuō)，近期并未見(jiàn)過(guò)有人來(lái)宣講此事。"如果是政府要求，會(huì)盡量配合，不過(guò)現(xiàn)在真沒(méi)聽(tīng)說(shuō)。"一家餐館的老板說(shuō)。
而他們的餐廚垃圾目前還是由"養(yǎng)豬戶"在回收。"每天晚上都由他們派車把餐廚垃圾運(yùn)走。我們雙方不會(huì)就這個(gè)簽合同的，但他們每月給幾百塊錢。"寶安一中檔酒樓廚房負(fù)責(zé)人馬先生說(shuō)，"潲水佬"、"養(yǎng)豬戶"與許多餐館都是"長(zhǎng)期穩(wěn)定合作","他們準(zhǔn)時(shí)來(lái)收，并清理干凈現(xiàn)場(chǎng)".
"關(guān)于新辦法，現(xiàn)階段還在宣傳，我們把新辦法做了五萬(wàn)份小冊(cè)子，交給各區(qū)，我這里只剩下幾千本了，還會(huì)繼續(xù)印發(fā)的。"市環(huán)衛(wèi)管理處相關(guān)負(fù)責(zé)人表示，等特許經(jīng)營(yíng)企業(yè)確定后，企業(yè)要與每一家餐館、食堂等簽訂協(xié)議，到時(shí)都可以通知到。"小到沙縣小吃這樣的店都要簽，而且執(zhí)法隊(duì)還要跟餐館簽監(jiān)管責(zé)任書(shū)，現(xiàn)在協(xié)議和責(zé)任書(shū)都在制定范本。"
而一些對(duì)此有所了解的餐飲店則想弄清楚是否會(huì)增加成本。因?yàn)樾罗k法規(guī)定，餐廚垃圾的回收是實(shí)行有償服務(wù)，他們要為此交納收運(yùn)、處理費(fèi)。這與此前還可從"潲水佬"那邊拿到錢的做法正好相反。
對(duì)此，市城管局方面予以解釋，稱新辦法雖作出了有償服務(wù)的規(guī)定，但只是為今后的需求變化留個(gè)"口子".目前將不對(duì)餐館等單獨(dú)收取收運(yùn)處理費(fèi)。"其實(shí)酒樓、餐飲等已經(jīng)交了餐廚垃圾處理費(fèi)用。費(fèi)用是按照用水量計(jì)算的，與垃圾處理費(fèi)是同時(shí)征的，餐廚垃圾處理費(fèi)也含在里面了。"深圳市城管局調(diào)研員林德留說(shuō)。
此外，對(duì)于新辦法中"餐館、酒樓應(yīng)采用符合標(biāo)準(zhǔn)的收集容器來(lái)移交餐廚垃圾"的規(guī)定，市環(huán)衛(wèi)管理處相關(guān)負(fù)責(zé)人表示，這個(gè)由各區(qū)自行規(guī)定，"可以是企業(yè)獨(dú)立承擔(dān)，也可以政府給補(bǔ)貼讓餐館買。"
但這也引起了市民的不滿。"說(shuō)明這些都沒(méi)有考慮好。如果政府出，豈不是納稅人的錢，不是一直說(shuō)'誰(shuí)污染誰(shuí)付費(fèi)'嗎？"市民秦曉說(shuō)。
而業(yè)內(nèi)人士則道出更復(fù)雜的一種現(xiàn)象：餐廚垃圾回收背后有條巨大的利益鏈。真正讓許多餐館選擇賣給"潲水佬"的原因，在于部分餐館都會(huì)找"熟人"購(gòu)買提煉后的潲水油、地溝油。而"潲水佬"就是餐館和地溝油制造者之間的中介。
"7月15日，我們對(duì)全市的執(zhí)法隊(duì)隊(duì)長(zhǎng)做了培訓(xùn)。會(huì)繼續(xù)增加執(zhí)法力量，聯(lián)合執(zhí)法。"該負(fù)責(zé)人說(shuō)。但深圳市民論壇的主持人劉麗華擔(dān)憂，她為了一期節(jié)目曾到市場(chǎng)監(jiān)管局了解，68000家僅是餐館，實(shí)際全市有14萬(wàn)家生產(chǎn)垃圾的單位，這與管理人員的人數(shù)非常不成正比，執(zhí)法人手緊張是顯而易見(jiàn)的。
超前的法律在執(zhí)行時(shí)會(huì)大打折扣
蔡元慶（深圳大學(xué)法學(xué)院教授）：
立法初衷可以肯定，法規(guī)也有一定的前瞻性，是想以此來(lái)促進(jìn)整個(gè)餐廚垃圾行業(yè)的發(fā)展。但超前的法律，執(zhí)行時(shí)常大打折扣，這將影響到法規(guī)本身的權(quán)威性。尤其現(xiàn)在出現(xiàn)了一個(gè)可能長(zhǎng)達(dá)兩年的過(guò)渡期，現(xiàn)狀和初衷中間的真空地帶該怎么去彌補(bǔ)，這是首先要考慮的。
不要光給餐飲企業(yè)壓力，而給自己留靈活處置期，執(zhí)法部門也要給自己壓力，有嚴(yán)格的時(shí)間表，讓法規(guī)真正執(zhí)行起來(lái)。
欠缺過(guò)渡期的安排
宋為民（深圳大學(xué)法學(xué)院副教授）：
新辦法的實(shí)施有點(diǎn)倉(cāng)促，政府部門和相關(guān)企業(yè)都沒(méi)有準(zhǔn)備好。餐廚垃圾處理設(shè)施到2014年6月才能全覆蓋，這是新辦法中沒(méi)有的，只是主管部門這樣決定的，所以法律法規(guī)欠缺對(duì)于整個(gè)完整過(guò)渡期的安排。
現(xiàn)在的現(xiàn)狀意味著，在法律已經(jīng)生效的情形下，從城管部門，到特許經(jīng)營(yíng)企業(yè)，到餐飲企業(yè)，都不能真正按規(guī)行事，都將在兩年里違規(guī)操作。我認(rèn)為，城管部門也應(yīng)對(duì)此承擔(dān)責(zé)任。
撰文 南方日?qǐng)?bào)記者 張瑋 實(shí)習(xí)生 馬化展
