小餐飲由于規(guī)模小、加工條件簡陋等原因，存在著較高的食品安全風(fēng)險；但小餐飲遍布城鄉(xiāng)，且能方便群眾生活，將其全部關(guān)停取締很不現(xiàn)實，所以小餐飲一直是食品安全監(jiān)管的難點。如何規(guī)范遍布大街小巷、與群眾生活緊密相關(guān)的小餐飲，不斷鞏固完善食品安全防線？泰州市食品藥品監(jiān)管部門立足實踐，多角度進行積極探索，總結(jié)歸納成功經(jīng)驗，全力保障群眾“舌尖上的安全”。
2011年，江蘇省泰州市就開始探索如何有效監(jiān)管小餐飲。探索的動因有兩個：一方面，小餐飲整治是文明城市創(chuàng)建的重要內(nèi)容，其持證率是一個重要考核指標；另一方面，原國家食品藥品監(jiān)管局于2010年下發(fā)了《關(guān)于開展小餐飲食品安全整規(guī)試點工作的通知》，泰州市是江蘇省三個試點城市之一。
率先在全省推行小餐飲備案監(jiān)管
有關(guān)部門充分認識到，對于小餐飲只是用“堵”的方式防控風(fēng)險不利于市場穩(wěn)定和經(jīng)濟發(fā)展，需要有管用的創(chuàng)新措施，在食品安全、文明城市創(chuàng)建、社會穩(wěn)定之間建立平衡點。2011年，泰州市在主城區(qū)先行試點小餐飲備案制，此舉立竿見影，受到社會普遍歡迎。然而，由于試點是首創(chuàng)之舉，面臨最大的困境便是作為上位法的《食品安全法》（2009年版）在小餐飲監(jiān)管方面缺乏明確的規(guī)范。為此，地方政府通過規(guī)范性文件的方式，出臺了《泰州市食品攤販餐飲服務(wù)備案管理暫行辦法》（以下簡稱《辦法》），確立了小餐飲的備案監(jiān)管包括兩個類型：一是餐飲小攤販，即現(xiàn)做現(xiàn)賣小吃；二是有固定場所的小餐飲。當(dāng)時確立的標準是經(jīng)營面積60平方米以下的，或就餐座位30座位以下的快餐店、小吃店、小餐館、小食堂、飲品店、農(nóng)家樂等餐飲服務(wù)場所。為落實上述《辦法》，泰州市食品藥品監(jiān)管部門按照整頓規(guī)范一批、整改提高一批、淘汰取締一批的工作思路，出臺了相應(yīng)的實施意見，制定了小餐飲備案的標準、要求和流程，以便全市各地貫徹實施?！掇k法》規(guī)定，所有符合條件的餐飲小攤販和小餐飲業(yè)主必須到當(dāng)?shù)劓?zhèn)、街辦理備案。經(jīng)營時，應(yīng)在經(jīng)營場所醒目位置懸掛備案證明，做到“掛證經(jīng)營”。當(dāng)時該《辦法》的出臺在全省范圍內(nèi)尚屬首例，在全國為數(shù)不多，這是泰州市被列為全國小餐飲整規(guī)試點地區(qū)后的一項創(chuàng)新舉措。
就備案管理制度的實施而言，首要工作是摸清底數(shù)，建立檔案。全市達不到《餐飲服務(wù)許可審查規(guī)范》現(xiàn)場核查要求的小餐飲4600家左右，占餐飲單位總數(shù)的28%。在此基礎(chǔ)上，綜合考慮一些客觀條件和限制因素來設(shè)定具有可操作性的備案標準，通過《辦法》予以明確。換而言之，對于那些達不到領(lǐng)證條件的小餐飲，在確保食品安全的前提下，設(shè)置合理的標準可以確保其經(jīng)營的規(guī)范性，而問題主要集中在健康體檢、食品安全管理制度、消毒柜、產(chǎn)權(quán)證等方面。值得一提的是，當(dāng)時小餐飲的備案也涉及產(chǎn)權(quán)證的要求，隨著“放管服”改革推進，現(xiàn)已取消這一備案的前置要求。此外，備案工作也需要宣傳助力，充分發(fā)揮主觀能動性，進而提高小餐飲業(yè)主落實備案要求的積極性。
小餐飲備案監(jiān)管的成效和問題應(yīng)對
小餐飲備案管理使從業(yè)者的自律意識普遍提升，食品安全保障水平全面提高，有效緩解了食品安全風(fēng)險；同時，解決了一部分人的就業(yè)，方便了社會群眾的就餐需要，可謂一舉多得。備案后，食藥監(jiān)部門通過加強事中事后監(jiān)管，加大對違法行為的查處力度，特別是對“兩超一非”違法行為的持續(xù)打擊，有力規(guī)范了小餐飲的經(jīng)營行為，泰州市這方面的稽查執(zhí)法成果也得到了上一級部門和社會的肯定。
推行小餐飲備案管理，泰州市算是在全國率先“吃螃蟹”的。幾年來，小餐飲備案管理已在全國很多地方推廣，雖然形式多樣，但無論是備案制、登記制，還是報告制、承諾制等，都是把以前無人管理或難以管理的小餐飲納入食品安全監(jiān)管的范圍，防范食品安全風(fēng)險。截至2018年9月，全國已有26個省份完成食品“三小”立法，其中完成小餐飲立法的有18個。泰州市所在的江蘇省，目前已開展《江蘇省食品小作坊和食品攤販管理條例》的修訂調(diào)研工作，擬增加小餐飲監(jiān)督管理相關(guān)內(nèi)容，有望2019年頒布實施。
在備案管理制度推進實施中，仍有少數(shù)小餐飲的經(jīng)營者合規(guī)意識淡薄，持觀望或無所謂的態(tài)度，備案積極性不高，監(jiān)管部門反復(fù)宣傳和溝通但收效甚微。一部分小餐飲獲得備案后，認識上有偏差，以為進入保險箱，養(yǎng)成惰性，升級改造動力不足，不利于餐飲業(yè)整體高質(zhì)量發(fā)展。對此，“堵”和加大抽查力度是應(yīng)對這類小餐飲的監(jiān)管方式。就監(jiān)管部門而言，小餐飲備案后，對加強事中事后的動態(tài)監(jiān)管提出了更高的要求，這也導(dǎo)致基層有限的監(jiān)管資源與體量龐大的小餐飲形成新的矛盾。對此，探索新的模式，提高監(jiān)管的效率和監(jiān)管人員的專業(yè)性顯得尤為重要。
小餐飲備案監(jiān)管亟須從制度上完善
小餐飲是食品安全監(jiān)管繞不開的課題，而制度的完善是開展小餐飲監(jiān)管的前提和依據(jù)?？偨Y(jié)泰州市多年來的備案實踐，結(jié)合當(dāng)下食品安全監(jiān)管的最嚴要求，可考慮從以下三方面著手完善。
一是備案門檻的問題，即如何設(shè)定備案所要求的標準。如果備案的標準過高，會影響小餐飲申請備案的積極性，進而在不領(lǐng)證或者直接獲取《食品經(jīng)營許可證》的選擇下架空備案制度。相反，過低的備案標準則會在無形當(dāng)中增加食品安全風(fēng)險，進而導(dǎo)致不利的社會影響。
二是監(jiān)管的問題。小餐飲的備案僅是臨時性的監(jiān)管措施，不同于許可監(jiān)管。實踐中，官方實施的事中事后檢查往往過多地聚焦于大、中型餐飲，而對小餐飲的檢查次數(shù)則比較少，甚至無暇巡查。但當(dāng)加大對小餐飲的產(chǎn)品抽檢力度時，也會發(fā)現(xiàn)一些違法行為，如濫用食品添加劑甚至非法添加等。因此，小餐飲的事中事后監(jiān)管依舊不容忽視。
三是相關(guān)法律的修訂問題?！妒称钒踩ā罚?015年版）要求建立科學(xué)、嚴格的監(jiān)督管理制度，就小食品監(jiān)管而言，《食品安全法》（2015年版）提及食品生產(chǎn)加工小作坊和食品攤販，并沒有將小餐飲明確。而就行政處罰而言，同樣是違反法律規(guī)定的行為，為什么可以降低對小餐飲的處罰，而獲得許可證的企業(yè)卻可能遭受非常重的處罰？例如，就索證索票的行為而言，江蘇省針對“三小”的條例規(guī)定了五百元至五千元的處罰幅度，但是《食品安全法》是五千元至五萬元的處罰幅度。對此，要保障食品安全執(zhí)法的科學(xué)性，有必要探索這兩者之間的銜接問題，尤其是處罰的梯度性。而這是相關(guān)法律法規(guī)在修訂時應(yīng)當(dāng)加以回應(yīng)的問題。
