天大的事有著落了?！?a href="http://www.delmunsoft.com/law/jiben/133355.html" target="_blank">食品安全法》在千呼萬喚之后終于姍姍來遲了。目前已經(jīng)公布了剛剛由十一屆全國人大常委會第七次會議表決通過的《中華人民共和國食品安全法》。該法共分10章104條，分別為總則、食品安全風險監(jiān)測和評估、食品安全標準、食品生產(chǎn)經(jīng)營、食品檢驗、食品進出口、食品安全事故處置、監(jiān)督管理、法律責任和附則。新的食品安全法自2009年6月1日起施行，離正式生效還有二個多月的時間。
新的《食品安全法》有哪些創(chuàng)新與突破?與原來媒體多次報導的討論相比進行了哪些改進?還有哪些隱憂?本文在細細研讀之后，給以歸納解析。
一、食品安全監(jiān)管分工：進一步明確了分工，參與者更多，包括行業(yè)自律、媒體監(jiān)督等。
新的食品安全法在“第一章總則”中，對目前的食品安全監(jiān)管分工進行了具體的說明，把各部委的分工進行了界定，并提議設(shè)立國務(wù)院食品安全委員會來進行總體的協(xié)調(diào)。除此之外，還對縣以上政府的食品安全監(jiān)管責任、媒體的監(jiān)督等進行了更明確的說明。
過去我國“八個部分管不著一頭豬”，“管理打架”問題嚴重，職能交叉、多頭食品安全執(zhí)法檢查的現(xiàn)象大量存在。多部門組織開展食品監(jiān)督檢查，浪費了國家有限的公共資源，無端增加了納稅人的經(jīng)濟負擔，引起社會強烈不滿。這是過去我國食品安全監(jiān)管機構(gòu)過多而又相互推諉的真實寫照。另外由于缺乏協(xié)調(diào)機構(gòu)，有點好處，各相關(guān)部門爭相邀功發(fā)證，出了事又都說與自己無關(guān)。這次大大減少了相關(guān)監(jiān)管部門，并設(shè)立的協(xié)調(diào)機構(gòu)。
設(shè)立國務(wù)院設(shè)立食品安全委員會。
這次最大的亮點就是成立這個委員會。因為從部委層次來講，與食品安全監(jiān)管有關(guān)的都是部級單位，身份都應(yīng)該是平級的，所以如果需要協(xié)調(diào)的話，讓一個平級單位去協(xié)調(diào)另外一個同一級別的單位在中國目前的行政層級很難，必須要有更高一級的單位來進行協(xié)調(diào)。早在1999年我寫的食品安全文章中就提議建食品安全委員會。因為當時與食品安全相關(guān)監(jiān)管的部門十幾個，部門間協(xié)調(diào)很困難。實際上這也是國外通行的做法，美國雖然與食品安全監(jiān)管部門不多，但還是設(shè)立了總統(tǒng)食品安全委員會，從部級以上層次進行統(tǒng)籌與協(xié)調(diào)規(guī)則。所以這次在各方的大力呼吁下，食品安全法順應(yīng)民意，對現(xiàn)行監(jiān)管體制進行了調(diào)整，明確規(guī)定“國務(wù)院設(shè)立食品安全委員會”。這一委員會是一個高層次的議事協(xié)調(diào)機構(gòu)，估計應(yīng)該由主管衛(wèi)生工作的副總理牽頭，對食品安全監(jiān)管工作進行總體的協(xié)調(diào)和指導，旨在加強部門間的配合和消弭監(jiān)管空隙。
實際上在2007年國務(wù)院曾經(jīng)成立過產(chǎn)品質(zhì)量食品安全領(lǐng)導小組，由當時主管衛(wèi)生的副總理任組長，秘書處設(shè)在質(zhì)檢總局。不曾想三鹿事件，質(zhì)檢部門的免檢規(guī)定民憤太大，總局局長辭職，食品安全工作改由衛(wèi)生部門來協(xié)調(diào)掌控。這次以法律的形式明確設(shè)立一個常設(shè)機構(gòu)，可能是想未來在協(xié)調(diào)各部門時擁有更大的話語權(quán)。
衛(wèi)生部門承擔總體協(xié)調(diào)職責，質(zhì)檢、工商、農(nóng)業(yè)部分司其職。
這些從法律上確定由衛(wèi)生部門來承擔食品安全總體綜合協(xié)調(diào)職責，負責食品安全的風險評估、標準制定、信息公布等，組織查處食品安全重大事故。質(zhì)量監(jiān)督、工商行政管理、國家食品藥品監(jiān)督管理部門分別對食品生產(chǎn)、食品流通、餐飲服務(wù)活動實施監(jiān)督管理。供食用的源于農(nóng)業(yè)的初級產(chǎn)品(以下稱食用農(nóng)產(chǎn)品)的質(zhì)量安全管理，遵守《中華人民共和國農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》的規(guī)定。但是，制定有關(guān)食用農(nóng)產(chǎn)品的質(zhì)量安全標準、公布食用農(nóng)產(chǎn)品安全有關(guān)信息，應(yīng)當遵守本法的有關(guān)規(guī)定。也就是農(nóng)業(yè)部繼續(xù)監(jiān)管食品農(nóng)產(chǎn)品安全，但在質(zhì)量安全標準、信息發(fā)布要聽衛(wèi)生部的統(tǒng)一協(xié)調(diào)了。
從監(jiān)管部門的數(shù)量看，過去多時甚至涉及到20-30多個，相當復(fù)雜。這次進行了大大的簡化，主要包括四個部委。在去年的十七屆三中全會已進行的相關(guān)的規(guī)定，這次又寫到法律里面。衛(wèi)生部成為食品安全監(jiān)管的龍頭，過去龍群無首、群雄爭霸的局面得以改進。
衛(wèi)生部門能否有專業(yè)人力承擔此項重大任務(wù)令人擔憂。衛(wèi)生部門牽頭我有巨大的擔憂，過去在研究食品安全問題時，跟衛(wèi)生部門打過不少的交道，感覺這個部門太缺乏食品安全方面的人力，現(xiàn)在突破承擔這么大的重任，能否快速增補這方面的人力與能力是未來我國食品安全能否搞好的主要原因。衛(wèi)生部門擁有太多的醫(yī)生背景的人員，目前大家對“看病難”“看病貴”一直怨聲載道，這次又承擔了這么一個老大難問題，也真難為了他們。衛(wèi)生部的食品安全要想真正地做好這個工作，需要各方面背景的人才。過去衛(wèi)生部門只管餐飲衛(wèi)生，人力很單一，雖然食藥局也劃歸衛(wèi)生部來管，但這個局名字上叫食藥局，實際上工作的重心只在藥，食品安全方面的人力也極缺乏。
再者原來承擔食品安全重任的質(zhì)檢部門還有沒有積極性?這個部門的檢疫檢測力量還是令人深刻的，過去多年打交道的經(jīng)驗我感覺在食品安全方面專業(yè)能力方面，質(zhì)檢部門在所有部委中應(yīng)該是最強的。只不過上次奶粉事件與美國寵物食品事件事反應(yīng)太遲頓。還有工商部門過去也是有些地方熱心，有些地方覺得與已無關(guān)，覺得食品安全流通是商務(wù)部的事。這次被賦予這么大的重任，不知工商部門有沒有人力來做好方面的工作。
縫隙問題還是沒出提出具體的解決辦法。另外其實上還有另外一層的擔心就是，目前這樣的按食物鏈來分工監(jiān)管，還會出現(xiàn)大量的環(huán)節(jié)空隙，而一般的安全事故往往都會在這個環(huán)節(jié)上出事。目前如何把銜接變成無隙對接是一大難題。比如上次毒奶粉事件，就是奶源站出事，這個站農(nóng)業(yè)部門認為該質(zhì)檢管，質(zhì)檢部門認為是農(nóng)業(yè)部門的事，結(jié)果就成了都不管地帶。所以這次我對此次修改食品法最關(guān)注的地方。目前來看沒有切實的辦法，雖然成了的食品安全委員會，但那是更高層面的工作。而縫隙是很微觀的事。不知道在以后的具體條例中有沒有這方面的規(guī)定。目前從國際趨勢來看，歐洲由于出了太多的食品安全事故，丹麥與英國都把食品安全監(jiān)管移到一個政府部門來監(jiān)管，美國也主要由兩大部門來管。當然我們食物產(chǎn)業(yè)鏈比他們長很多，企業(yè)數(shù)量也比他們大太多，規(guī)模也很小。如何尋求中國的食品安全監(jiān)管模式還需要不斷地探索。
地方政府要對食品安全的監(jiān)管職責?？h級以上地方人民政府統(tǒng)一負責、領(lǐng)導、組織、協(xié)調(diào)本行政區(qū)域的食品安全監(jiān)督管理工作，建立健全食品安全全程監(jiān)督管理的工作機制。這是一個新亮點，過去在省級以下，食品安全監(jiān)管方面一直沒有明確的說明。這次規(guī)定地方政府要承擔起當?shù)氐氖称钒踩熑蝸怼３隽藛栴}是要問責的，這是一個很大的進步。在該法相關(guān)的條文中還規(guī)定地方政府要對本轄區(qū)內(nèi)出現(xiàn)的食品安全重大問題及時上報，否則要承擔失職責任。
其他監(jiān)管主體也要發(fā)揮積極作用。食品安全涉及太多的產(chǎn)業(yè)與行業(yè)，僅有政府部門是遠遠不夠的。所以如何發(fā)揮相關(guān)部門的作用就成為關(guān)鍵。這次該法還專門進行了一些說明，雖然簡單了點。比如在總則中提出“食品行業(yè)協(xié)會應(yīng)當加強行業(yè)自律”，“國家鼓勵社會團體、基層群眾性自治組織開展食品安全法律、法規(guī)以及食品安全標準和知識的普及工作”，“新聞媒體應(yīng)當開展食品安全法律、法規(guī)以及食品安全標準和知識的公益宣傳，并對違反本法的行為進行輿論監(jiān)督。”這些規(guī)定很好。過去新聞部門的監(jiān)督往往被戴上抹黑的帽子，這次他們可以打著這個法律大旗對違法企業(yè)進行暴光了。
二、試圖通過食品安全風險監(jiān)測和評估解決“馬后炮”問題，但會遇到難以想象的困難。
在食品安全法第二章中設(shè)立“食品安全風險監(jiān)測和評估”相關(guān)條例，圖解決過去安全評價由“事后”提至“事前”，但估計會遇到難以想象的困難。過去的食品安全事件，無論是阜陽大頭嬰兒事件，還是蘇丹紅、福壽螺、多寶魚、三鹿事件等等，幾乎都是先被消費者或媒體披露，監(jiān)管部門一直慢一拍。另外事件出現(xiàn)后，消費者又聽不到權(quán)威聲音引起混亂。這次食品安全法中明確“國家建立食品安全風險監(jiān)測制度”，想通過風險監(jiān)測評估，使安全評價由“事后”提至“事前”。為此，該法規(guī)定相關(guān)部門要制定、實施食品安全風險監(jiān)測計劃，將食品的風險監(jiān)管關(guān)口提前，主動對食源性疾病、食品污染和食品中有害因素進行檢測。
該法設(shè)計此制度試圖想把食品安全監(jiān)管的重點由外在表面深入到食品內(nèi)在的安全因素。但又留下太多的漏洞。
我國的食品安全事故屬作假成份居多，該規(guī)定要進行隨機抽樣事先發(fā)現(xiàn)如同大海撈針。為目前出現(xiàn)的食品安全事件都是民憤極大的惡性作假，這些問題想通過事前的隨機抽樣來發(fā)現(xiàn)，如同大海撈針一樣難。當然之所以這么規(guī)定也是跟發(fā)達國家學來的，他們是這么做的。但有一點巨大的判別是他們的惡性作假極少，大量的食品安全事件是由于新技術(shù)的變化帶來的不確性造成的，另外需要進行監(jiān)管的企業(yè)數(shù)量小，規(guī)模又很好，所以他們有這樣的規(guī)定。我國實際上大量的食品安全事故是惡性的造假，是人為故意的。從這方面講，這個規(guī)定也許到了以后若干年，從事食品生產(chǎn)的企業(yè)數(shù)量大大地減少了，這個規(guī)定就真正地起作用了。目前想改變事后變事前，單有這么一個制度，也難。
食品安全信息亂象估計可以改觀了。過去由于多頭監(jiān)管，“各吹各的號，各唱各的調(diào)”——對同一家公司生產(chǎn)的月餅，衛(wèi)生部門稱抽查合格，質(zhì)監(jiān)部門卻稱不合格;對同一種食品添加劑含量，有的部門說會致癌，另一個部門卻稱可以放心地吃……到底該信誰?這次規(guī)定比較有效地可以解決此問題，由衛(wèi)生部門牽頭，要求成立由醫(yī)學、農(nóng)業(yè)、食品、營養(yǎng)等方面專家組成的食品安全風險評估專家委員會，對食品安全風險進行評估。食品安全信息發(fā)布也衛(wèi)生部統(tǒng)一來做，這樣消費者就不會無所適從了。
過去有幾大頑癥：誰評估，什么時候評估，這次有了一個具體的規(guī)定。就是由衛(wèi)生部們統(tǒng)一組織，不能各個部委都搞了，還有判斷一個食品有沒有危險，要進行科學的評估，不能亂評估。
三、原來的“標準打架”要終結(jié)了，由衛(wèi)生部門進行整合成一個標準
食品安全終于可以改變亂七八糟的無數(shù)個標準了。食品安全標準的“不標準”一直是我國食品安全監(jiān)管特有的現(xiàn)象，是一大軟肋。一方面我國的相關(guān)標準太老太少，未與國際接軌，如食品農(nóng)藥殘留指標規(guī)定了291條，而國際食品法典則規(guī)定了2439條農(nóng)藥殘留標準;另外一方面我國食品標準又太多太亂，衛(wèi)生標準、質(zhì)量標準、農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量標準等等，又有國家標準、企業(yè)標準，各標準間相互重復(fù)交叉、層次不清。
衛(wèi)生部門對強制執(zhí)行的標準予以整合，統(tǒng)一公布為食品安全國家標準。所以此次法律規(guī)定，除食品安全標準外，不得制定其他的食品強制性標準。國務(wù)院衛(wèi)生行政部門應(yīng)當對現(xiàn)行的食用農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全標準、食品衛(wèi)生標準、食品質(zhì)量標準和有關(guān)食品的行業(yè)標準中強制執(zhí)行的標準予以整合，統(tǒng)一公布為食品安全國家標準。進口的食品、食品添加劑以及食品相關(guān)產(chǎn)品應(yīng)當符合我國食品安全國家標準。建立科學、統(tǒng)一、權(quán)威的食品安全標準體系，不僅能為保障食品安全奠定堅實基礎(chǔ)，還能有效杜絕各個執(zhí)法部門法出多門、各自為政的現(xiàn)象。
標準制定也要聽生產(chǎn)者與消費者的了。制定食品安全國家標準，應(yīng)當依據(jù)食品安全風險評估結(jié)果并充分考慮食用農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全風險評估結(jié)果，參照相關(guān)的國際標準和國際食品安全風險評估結(jié)果，并廣泛聽取食品生產(chǎn)經(jīng)營者和消費者的意見。
地方在有些時候也可以制定標準了。我國各地情況千差，如果什么都一致難免出現(xiàn)一刀切的問題。所以對有些國家國家標準沒有顧及到的，給地方開了一個口子，地方可以根據(jù)本地的實際情況制定食品安全地方標準。這個很好，但也留下口子。細則中應(yīng)該進行更情況的說明與界定。
食品安全標準應(yīng)當供公眾免費查閱。這一條最好，讓公眾免費知道，不用再求爺爺告奶奶地找不到信息資料了。我建議以后建一個免費的網(wǎng)站，大家可以隨時查閱多好。
