土地長期流轉(zhuǎn)，如何精準確權(quán)，且看廣州寮采村的探索——
調(diào)利不調(diào)地確權(quán)更確利
本報記者 付偉
眼下的寮采村，正處于一種莫名的“亢奮”之中。5月，廣東省深化農(nóng)村改革現(xiàn)場會選址在這個偏居廣州市白云區(qū)鐘落潭鎮(zhèn)一隅的村莊召開。之所以在如此重要的會議上，將寮采村作為展示樣板和解剖案例，除了地利之便，更重要的是相中了寮采村“土地集約—改善環(huán)境—發(fā)展經(jīng)濟”的“蝶變”三部曲。
對于在土地流轉(zhuǎn)上先行一步的寮采村來說，高度集約的土地利用狀況，的確是土地確權(quán)這把“手術(shù)刀”曾經(jīng)面臨的最大挑戰(zhàn)。“合則兩美，分則兩傷。”寮采村村委委員蕭偉健說，現(xiàn)在村民都明白了，確權(quán)非但不是要讓土地流轉(zhuǎn)去吃“回頭草”，而是讓大家能在集約經(jīng)營這條道路上走得更穩(wěn)、更遠。
1、從土地流轉(zhuǎn)中找到村莊發(fā)展的“新靈感”
有廣州白云國際機場這個鄰居，對寮采村民來說，“飛翔”似乎觸手可及。不過，一度殘酷的現(xiàn)實卻是，任憑每天幾百架飛機從頭頂掠過，這個6000多人村莊的集體經(jīng)濟卻長期捉襟見肘，村民收入始終徘徊不前，無論如何“撲騰”，也難以舞出“一飛沖天”的優(yōu)美姿態(tài)。
轉(zhuǎn)機出現(xiàn)在2000年左右。當時，一家大型花卉種植企業(yè)相中了寮采村的風水寶地。彼時，土地零碎化與種糧低效化，正在讓寮采村的土地經(jīng)歷著效益與價值的雙重低谷。于是，面對對方伸出的橄欖枝，特別是每年每畝800~1000元的不菲租金，很多村民都動了心。也是從那時起，“土地流轉(zhuǎn)”從一個陌生詞匯逐步成為很多人耳熟能詳?shù)恼咝g(shù)語。
“那時的流轉(zhuǎn)收益雖然沒有現(xiàn)在豐厚，最高每年每畝1200元封頂，但已經(jīng)能夠讓村民看到土地帶來的實實在在好處。”蕭偉健說，而今，寮采村土地流轉(zhuǎn)收益的最新行情已是平均每年每畝1500元，“每三年調(diào)整一次，每次每畝再增加300元；同時，根據(jù)白云區(qū)政策，連片100畝以上的流轉(zhuǎn)土地每畝還可以獲得補貼200元。”歷經(jīng)十來年打磨，至2014年確權(quán)工作正式啟動前，土地流轉(zhuǎn)在寮采村已經(jīng)成為常態(tài)。除了少數(shù)村民自愿耕種和分布過于零碎的邊角土地之外，村莊大部分耕地通過流轉(zhuǎn)，變身成為大型花卉、苗木、蔬果等高效農(nóng)業(yè)生產(chǎn)基地。
而對于寮采村干部來說，他們更是從土地流轉(zhuǎn)中找到了村莊發(fā)展的“新靈感”。“既然耕地可以流轉(zhuǎn)，那么村里的建設(shè)用地也可以通過化零為整的方式進行統(tǒng)籌開發(fā)。”蕭偉健告訴記者，2010年初，寮采村通過整合集體建設(shè)用地，采取村社集體入股、村民自愿籌資入股等方式，依托廣東2號綠道和流溪河沿岸風光，建設(shè)了“世外桃源”休閑度假村，由企業(yè)統(tǒng)一經(jīng)營。4年后，寮采村被認定為“中國最美休閑鄉(xiāng)村”。游客數(shù)量從11萬人次增長到90萬人次，集體收入也從16萬元猛漲到了 125萬元。
也正是在2014年，寮采村被白云區(qū)列為農(nóng)村集體土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證工作試點村。“當時就是看中了寮采村發(fā)展的良好勢頭。”白云區(qū)農(nóng)林局發(fā)展計劃與經(jīng)營管理科歐帆介紹。寮采村也不負眾望，用了短短一年時間便已經(jīng)完成了村級層面的各項工作，“現(xiàn)在只等國土紅線劃定，就可以登記頒證了。”
不過，在具體負責確權(quán)工作的蕭偉健看來，雖然確權(quán)進度總體沒有延遲，但個中插曲也不是首首都是悅耳動聽。 “剛開始確權(quán)，有村民便開始嘀咕：是不是要把統(tǒng)一流轉(zhuǎn)的土地再收回來分給每家每戶？”蕭偉健說，這樣的想法在政策上自然沒有根據(jù)，即便在村民中間，也沒有多大市場，“誰都知道，只有將地合在一起搞規(guī)模經(jīng)營、高效農(nóng)業(yè)、休閑旅游，村民的利益才能實現(xiàn)最大化。”
2、采取“面積到戶、四至到社”的方式進行確權(quán)
在寮采村，作為大規(guī)模流轉(zhuǎn)出現(xiàn)之后被發(fā)明出來的“新名詞”，“升威大田”占了不少經(jīng)濟社耕地面積的“大頭”，與之相對應(yīng)的則是少數(shù)由村民耕作的零散地塊。 “升威”是寮采村土地的最大流轉(zhuǎn)對象——升威實業(yè)公司的簡稱，也是寮采村名副其實的“土地爺”和“財神爺”。由于“升威大田”流轉(zhuǎn)時間較長、占比較高，部分經(jīng)濟社在確權(quán)時采取的方式是，只將面積分配到各戶，但不再確定每戶的農(nóng)田四至。“也就是說，對高度集約、統(tǒng)籌經(jīng)營的土地，采取‘面積到戶、四至到社’的方式進行確權(quán)，但確權(quán)背后，村民更看重的還是土地收益如何分配，也就是確利的問題。”蕭偉健說，現(xiàn)在如果回到一家一戶經(jīng)營的原點，“單純種水稻，肯定是虧本的，這筆賬，誰都算得清。”
由重“地”向重“利”的轉(zhuǎn)化，讓寮采村在處理承包期內(nèi)承包關(guān)系“大穩(wěn)定”和“小調(diào)整”之間的矛盾時顯得游刃有余。在寮采村，第二輪承包期內(nèi)，由于人口增減，各經(jīng)濟社一般每5年會對承包土地的面積進行一次微調(diào)，但承包期內(nèi)增人不增地、減人不減地，但會根據(jù)人口變動情況調(diào)整土地收益的分配。
雖然承包土地仍然是寮采村集體經(jīng)濟收益最為重要的源頭活水，但伴隨流轉(zhuǎn)集約經(jīng)營廣度和深度的同步推進，雙層經(jīng)營體制中，天平又再次傾向“統(tǒng)”的一端，而這也讓利益分享權(quán)利比土地分配規(guī)則顯得更為重要。有寮采村民向記者表示，自己的土地早已流轉(zhuǎn)，收益也還算穩(wěn)定，同時，作為集體經(jīng)濟組織成員，“無論土地是否確權(quán)，分紅都會一分不少。”
雖然眼下還看不到確權(quán)能夠帶來的利益增量，但對于即將發(fā)到手的“紅本本”，有不少寮采村民還是充滿了期待。“以前我為了省每平方米5元的費用沒辦宅基地證，征地拆遷便拿不到補償，這次不能再犯同樣的錯誤了。”一位村民告訴記者。
3、對“出嫁女”、“農(nóng)轉(zhuǎn)非”這些特殊群體進行合理賦權(quán)
在此番寮采村土地確權(quán)中，“利益”既是一切工作的出發(fā)點和落腳點，也成為破解權(quán)地矛盾、人地矛盾的潤滑劑和緩沖區(qū)。所謂權(quán)地矛盾，是說流轉(zhuǎn)多年之后，原有承包土地面積雖然還可以與農(nóng)戶對應(yīng)，但四至已經(jīng)無法厘清，或者已經(jīng)沒有必要厘清；而所謂人地矛盾，則指向“出嫁女”、“農(nóng)轉(zhuǎn)非”居民等特殊群體的利益訴求。
和珠三角許多村莊一樣，在寮采村，“出嫁女”和“農(nóng)轉(zhuǎn)非”人口的權(quán)利安排，既是敏感的地帶，也是難啃的骨頭。而對于這一問題，寮采村也并非一下便找到了答案。“有村民曾堅決反對向這部分人分紅，認為會攤薄既有農(nóng)戶的利益。”蕭偉健說，最終，經(jīng)過村民代表表決，這些特殊群體的收益權(quán)得到了合理保障，“‘出嫁女’可以拿一份，‘農(nóng)轉(zhuǎn)非’人員則只能拿半份。”讓反對者息聲的，是對特殊群體“利、地”分離的制度安排，也就是說，這些人的權(quán)益并非直接來自土地，而是其作為村莊一分子的身份和經(jīng)歷。
蕭偉健說，寮采村解決特殊人群利益分配問題，還有一大優(yōu)勢，那就是“船小好調(diào)頭”。“村莊總?cè)丝谝?guī)模雖不算小，但和那些更加靠近城區(qū)的村莊相比，‘外嫁女’和‘農(nóng)轉(zhuǎn)非’比例不算高，兩者加起來也就1%~2%。”他說，即便賦予這些人享受分紅的權(quán)利，也不會影響其他村民太多利益，“更重要的是，大家都是鄉(xiāng)里鄉(xiāng)親，沒有必要因為這一點小錢影響了村民之間的和氣。”
廣東省人民政府特聘參事鐘韶彬認為，珠三角地區(qū)經(jīng)濟發(fā)達，很多村集體經(jīng)濟實行股份制改造之后，分紅水漲船高、數(shù)額可觀，但受傳統(tǒng)觀念影響，“出嫁女”等群體的合法權(quán)益常常遭到剝奪。同時，由于集體經(jīng)濟組織管理規(guī)范尚不完善，這些問題往往被作為村民自治內(nèi)部事務(wù)，出現(xiàn)“多數(shù)人的暴政”，即便政府相關(guān)部門出面糾正，并出臺指導(dǎo)性意見，但要說服大多數(shù)村民接受“男女平權(quán)”等理念，過程往往十分艱難，“像寮采村這樣，通過自身協(xié)商就能解決這個問題的，并不多見。”
抓住利益分配的核心變量
付偉
在珠三角核心區(qū)，土地非農(nóng)化、權(quán)益股份化的村莊并不鮮見。對于地處一級水源保護地的寮采村來說，這樣的發(fā)展道路顯然不能復(fù)制。不過，橫亙在寮采人面前的生態(tài)紅線，既是一座“圍城”，也是一座“平臺”。否則，“最美休閑鄉(xiāng)村”的桂冠又何以能夠戴在寮采村頭上？
更為重要的是，正是在這一過程中，嘗到了土地集約經(jīng)營甜頭的寮采村民能夠逐步意識到，在土地確權(quán)中，承包權(quán)固然要劃定明確的邊界，但這道邊界，完全可以建立在對利益的合理分割和充分共享基礎(chǔ)之上，而并不需要在土地肥瘦、地形地勢等問題上再錙銖必較。利益分配的核心變量從以土地要素為主到以人口要素為主，寮采村正在進行的集體經(jīng)濟“半股份制”探索也提醒我們，收益相對固化與農(nóng)村土地確權(quán)雖然不能劃上完全的等號，但也算是“賦權(quán)增利”的確權(quán)原則在特定環(huán)境中的一種存在形態(tài)。
