門診問(wèn)題

 

    “限塑令”實(shí)施效果為何不佳？

 

    門診專家

 

    北京市博人律師事務(wù)所律師 鄭春乃

 

    河北省社會(huì)科學(xué)院法學(xué)所助理研究員 劉勇

 

    專家觀點(diǎn)

 

    ◇“限塑令”對(duì)于違法行為統(tǒng)一采取罰款的方式，對(duì)于超市等大型商場(chǎng)是管用的，但對(duì)那些在集貿(mào)市場(chǎng)的小商販和流動(dòng)攤販來(lái)說(shuō)，沒(méi)有太大約束力。

 

    ◇整合監(jiān)管機(jī)構(gòu)，明確權(quán)責(zé)，并確定“限塑令”的主要負(fù)責(zé)部門，從而改變“限塑令”執(zhí)行中的多頭監(jiān)管狀況。

 

    ◇可由政府出資設(shè)立促進(jìn)“限塑令”執(zhí)行的專項(xiàng)基金，通過(guò)在大型超市提供環(huán)保袋出租服務(wù)、獎(jiǎng)勵(lì)自帶購(gòu)物袋消費(fèi)者現(xiàn)金等措施完善限塑機(jī)制。

 

    據(jù)2017年9月5日《工人日?qǐng)?bào)》報(bào)道，數(shù)據(jù)顯示，目前美團(tuán)、餓了么、百度外賣三家平臺(tái)日接單量達(dá)2000萬(wàn)份。而據(jù)美團(tuán)外賣官網(wǎng)公布的數(shù)據(jù)顯示，目前美團(tuán)外賣日接單量達(dá)1200萬(wàn)份。有媒體統(tǒng)計(jì)，按照每份訂單消耗1個(gè)塑料袋和1個(gè)餐盒，每日約有2400萬(wàn)個(gè)塑料制品被消耗。這些塑料制品很多都是屬于國(guó)家禁止生產(chǎn)、銷售的超薄塑料袋。而記者購(gòu)物中也發(fā)現(xiàn)，在大部分大型超市和商場(chǎng)，商家有償提供塑料袋或用紙袋；但在一些小超市和農(nóng)貿(mào)市場(chǎng)都會(huì)免費(fèi)提供購(gòu)物袋，而這些購(gòu)物袋多是超薄塑料袋。實(shí)際上，2007年12月《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于限制生產(chǎn)銷售使用塑料購(gòu)物袋的通知》（下稱《通知》）規(guī)定，從2008年6月1日起，全國(guó)范圍內(nèi)開(kāi)始禁止生產(chǎn)、銷售、使用厚度小于0.025毫米的塑料購(gòu)物袋，這就是眾所周知的“限塑令”。那么，近十年來(lái)，為何“限塑令”實(shí)施效果不佳？是制度本身有缺失，還是規(guī)定內(nèi)容不具可操作性？怎樣才能將“限塑”的目的落到實(shí)處？記者采訪了北京市博人律師事務(wù)所律師鄭春乃及河北省社會(huì)科學(xué)院法學(xué)所助理研究員劉勇。

 

    為何要出臺(tái)“限塑令”

 

    劉勇表示，根據(jù)《通知》可知，由于購(gòu)物袋已成為“白色污染”的主要來(lái)源，某些不可降解的塑料垃圾，對(duì)能源以及環(huán)境產(chǎn)生了不可忽視的負(fù)面影響，乃至貽害無(wú)窮到了不得不管的地步。國(guó)家出臺(tái)“限塑令”，希望達(dá)到三個(gè)目的：一是在塑料制品生產(chǎn)領(lǐng)域，達(dá)到督促企業(yè)生產(chǎn)耐用、易于回收的塑料購(gòu)物制品的政策效果。二是在塑料袋銷售領(lǐng)域，達(dá)到杜絕商品零售場(chǎng)所銷售、使用不符合國(guó)家相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)的塑料購(gòu)物袋的政策效果。三是在塑料制品的使用領(lǐng)域，引導(dǎo)、鼓勵(lì)群眾合理使用塑料制品，尤其培養(yǎng)廣大市民百姓樹(shù)立“減少或不用”塑料購(gòu)物袋的觀念，養(yǎng)成使用竹籃子、布袋子等替代品的習(xí)慣，進(jìn)而強(qiáng)化國(guó)民保護(hù)環(huán)境的意識(shí)。在這三個(gè)具體目標(biāo)的背后，是遏制“白色污染”，促進(jìn)資源綜合利用，保護(hù)生態(tài)環(huán)境，建設(shè)資源節(jié)約型和環(huán)境友好型社會(huì)的政策總目標(biāo)。

 

    “限塑令”規(guī)定了哪些內(nèi)容

 

    鄭春乃介紹，“限塑令”不單指《通知》，還包括商務(wù)部、國(guó)家發(fā)改委、工商行政管理總局聯(lián)合發(fā)布的《商品零售場(chǎng)所塑料購(gòu)物袋有償使用管理辦法》（下稱《辦法》）和《關(guān)于商品零售場(chǎng)所塑料購(gòu)物袋有償使用管理辦法有關(guān)問(wèn)題的處理意見(jiàn)》（下稱《意見(jiàn)》），以及國(guó)家質(zhì)檢總局和國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)委發(fā)布的三個(gè)國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)。

 

    自“限塑令”出臺(tái)后，2008年5月，商務(wù)部、國(guó)家發(fā)改委、工商總局聯(lián)合發(fā)布的《辦法》規(guī)定，商務(wù)主管部門、價(jià)格主管部門、工商行政管理部門依照有關(guān)法律法規(guī)，在各自職責(zé)范圍內(nèi)對(duì)商品零售場(chǎng)所塑料購(gòu)物袋有償使用過(guò)程中的經(jīng)營(yíng)行為進(jìn)行監(jiān)督管理。該《辦法》強(qiáng)調(diào)，商品零售場(chǎng)所不得銷售不符合國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)的塑料購(gòu)物袋，應(yīng)當(dāng)向消費(fèi)者有償提供塑料購(gòu)物袋，商品零售場(chǎng)所的經(jīng)營(yíng)者、開(kāi)辦單位或出租單位應(yīng)就違反有關(guān)規(guī)定的行為承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任。同年7月，商務(wù)部、國(guó)家發(fā)改委和工商總局根據(jù)《辦法》發(fā)布以來(lái)，地方商務(wù)部門、工商行政管理部門及企業(yè)提出的一些問(wèn)題，聯(lián)合發(fā)布了《意見(jiàn)》，對(duì)《辦法》中的一些條款進(jìn)一步細(xì)化和說(shuō)明。根據(jù)《意見(jiàn)》，“限塑令”所指的商品零售場(chǎng)所是指所有提供商品零售服務(wù)的企業(yè)和個(gè)體工商戶經(jīng)營(yíng)場(chǎng)所；用于裝盛生鮮等食品的塑料預(yù)包裝袋不得具有提攜功能，且須符合食品包裝相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)。除食品外，其他商品進(jìn)入零售渠道前，由商品生產(chǎn)者提供、隨附于單件（組）商品且符合國(guó)家相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)要求的塑料包裝袋可視為預(yù)包裝袋，基于食品安全和衛(wèi)生等方面的考慮，商品零售場(chǎng)所向顧客提供的各種材質(zhì)的袋制品，應(yīng)向依法設(shè)立的生產(chǎn)廠家、批發(fā)商或進(jìn)口商采購(gòu)，并索取相關(guān)證照，建立相應(yīng)的購(gòu)銷臺(tái)賬，以備查驗(yàn)；商品零售場(chǎng)所不得接受任何機(jī)構(gòu)、組織和個(gè)人免費(fèi)或有償提供的來(lái)歷不明、相關(guān)標(biāo)示不全、圖案文字不符合國(guó)家相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)定的各類袋制品。

 

    劉勇介紹，為配合“限塑令”的實(shí)施，國(guó)家質(zhì)檢總局和國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)委還先后發(fā)布了《塑料購(gòu)物袋的快速檢測(cè)方法與評(píng)價(jià)》《塑料購(gòu)物袋的環(huán)境、安全和標(biāo)識(shí)通用技術(shù)要求》等標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)塑料購(gòu)物袋的定義和術(shù)語(yǔ)、要求、試驗(yàn)方法、檢驗(yàn)規(guī)則及包裝、運(yùn)輸和貯存都進(jìn)行了清晰而嚴(yán)格的規(guī)定，并于2008年6月1日正式實(shí)施。國(guó)家發(fā)改委修訂了《產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整指導(dǎo)目錄》，將超薄塑料購(gòu)物袋列入中國(guó)淘汰類產(chǎn)業(yè)目錄。

 

    哪些因素影響“限塑令”實(shí)施效果

 

    制度規(guī)定明確，標(biāo)準(zhǔn)也很完備，為什么“限塑令”實(shí)施以來(lái)效果不佳？

 

    劉勇認(rèn)為，其在實(shí)施上流于形式，沒(méi)有達(dá)到預(yù)期效果，主要原因有兩個(gè)：一是塑料袋收費(fèi)制度執(zhí)行范圍有限，基本局限在大超市和商場(chǎng)，“限塑令”在農(nóng)貿(mào)市場(chǎng)、批發(fā)市場(chǎng)、流動(dòng)攤販等場(chǎng)所變成一紙空文，收效甚微。二是無(wú)法遏制小工廠和家庭作坊繼續(xù)違規(guī)生產(chǎn)像超薄塑料袋這樣的塑料制品。這部分企業(yè)導(dǎo)致的環(huán)境污染往往是正規(guī)企業(yè)的數(shù)倍甚至數(shù)十倍。

 

    鄭春乃表示，限塑令執(zhí)行的阻礙因素有四個(gè)：一是監(jiān)管措施缺乏針對(duì)性，導(dǎo)致“限塑令”本身可操作性不強(qiáng)。例如，由于對(duì)各種執(zhí)法對(duì)象在監(jiān)管難度上的差異性考慮不充分，《辦法》中對(duì)違反“限塑令”的行為統(tǒng)一采取了罰款的方式，這對(duì)于超市等大型商場(chǎng)是管用的，但對(duì)于那些在集貿(mào)市場(chǎng)的小商販和流動(dòng)攤販來(lái)說(shuō)，沒(méi)有太大約束力。二是“限塑令”配套政策制度不完善，使得“限塑令”的操作性大打折扣。“限塑令”涉及塑料購(gòu)物袋的生產(chǎn)、流通、使用、回收各個(gè)環(huán)節(jié)，執(zhí)行部門多，各部門如何在政策的執(zhí)行過(guò)程中相互協(xié)調(diào)配合，缺乏相關(guān)的制度和操作細(xì)則。此外，雖然提到了公眾參與和社會(huì)監(jiān)督的問(wèn)題，但并沒(méi)有制定具體的施行辦法。三是“限塑令”作為一項(xiàng)直接關(guān)系人民群眾日常生活的公共政策，在制定過(guò)程中自始至終都是以政府部門作為單向主導(dǎo)，頒布前沒(méi)有充分舉行聽(tīng)證會(huì)讓決策者和政策執(zhí)行對(duì)象進(jìn)行互動(dòng)，導(dǎo)致出臺(tái)后消費(fèi)者缺乏足夠的心理準(zhǔn)備，在價(jià)值認(rèn)同方面存在缺陷，更多的執(zhí)行來(lái)自被動(dòng)的接受而非主動(dòng)認(rèn)同。普通消費(fèi)者無(wú)法切身體會(huì)到不使用塑料袋的好處和利益，相反，有償使用反而使不少人不再有免費(fèi)使用時(shí)的道德顧慮，更加隨心所欲地購(gòu)買使用塑料購(gòu)物袋。四是技術(shù)層面受限。因?yàn)樵趦r(jià)格和實(shí)用性上均優(yōu)于塑料購(gòu)物袋的替代產(chǎn)品在短期內(nèi)無(wú)法研發(fā)成功，導(dǎo)致群眾生活中還是以使用塑料購(gòu)物袋為主。

 

    如何有效落實(shí)“限塑令”

 

    如何有效落實(shí)“限塑令”？鄭春乃建議，一方面，要完善配套制度。修訂“限塑令”，明確規(guī)定由稅務(wù)部門負(fù)責(zé)對(duì)塑料袋征收高于其采購(gòu)成本的環(huán)境稅，通過(guò)增加購(gòu)買成本、傳遞環(huán)保信息和強(qiáng)化政府部門責(zé)任來(lái)有效地抑制塑料袋消費(fèi)。同時(shí)，由政府出資設(shè)立促進(jìn)“限塑令”執(zhí)行的專項(xiàng)基金，強(qiáng)制要求塑料購(gòu)物袋生產(chǎn)企業(yè)回收塑料購(gòu)物袋。此外，通過(guò)在大型超市提供環(huán)保袋出租服務(wù)、獎(jiǎng)勵(lì)自帶購(gòu)物袋消費(fèi)者現(xiàn)金等措施完善限塑機(jī)制。另一方面，加大執(zhí)法力度。加強(qiáng)市場(chǎng)巡查，規(guī)范經(jīng)營(yíng)行為。重點(diǎn)對(duì)集貿(mào)市場(chǎng)、批發(fā)市場(chǎng)等加強(qiáng)巡查，收繳、查扣無(wú)合格標(biāo)識(shí)的塑料購(gòu)物袋。加大對(duì)使用不合格塑料袋、免費(fèi)提供塑料購(gòu)物袋、無(wú)照生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)塑料購(gòu)物袋等違法行為的查處力度。再一方面，整合監(jiān)管機(jī)構(gòu)，明確權(quán)責(zé)，并確定“限塑令”的主要負(fù)責(zé)部門，從而改變“限塑令”政策執(zhí)行中存在的環(huán)保、質(zhì)檢、工商、商務(wù)等多頭監(jiān)管狀況，形成各部門各司其職、多管齊下、通力合作的強(qiáng)力綜合整治態(tài)勢(shì)。

 

    劉勇認(rèn)為，有效落實(shí)“限塑令”，僅靠一紙禁令是不夠的。當(dāng)前要加強(qiáng)政府引導(dǎo)，通過(guò)大力扶持環(huán)保替代產(chǎn)品研發(fā)和生產(chǎn)、加大對(duì)全社會(huì)的環(huán)保宣傳力度，提高公眾環(huán)保意識(shí)，使廣大群眾和生產(chǎn)、銷售企業(yè)牢固樹(shù)立節(jié)約資源和保護(hù)環(huán)境意識(shí)，自覺(jué)合理使用塑料購(gòu)物袋，依法生產(chǎn)、銷售合格塑料購(gòu)物袋。激勵(lì)公眾參與監(jiān)督，充分發(fā)揮民間組織作用，推動(dòng)資源節(jié)約、環(huán)境保護(hù)社會(huì)化。只有全社會(huì)都動(dòng)員起來(lái)，參與進(jìn)去，“限塑令”政策才能真正落到實(shí)處。