門診問題
“限塑令”實施效果為何不佳？
門診專家
北京市博人律師事務(wù)所律師 鄭春乃
河北省社會科學(xué)院法學(xué)所助理研究員 劉勇
專家觀點
◇“限塑令”對于違法行為統(tǒng)一采取罰款的方式，對于超市等大型商場是管用的，但對那些在集貿(mào)市場的小商販和流動攤販來說，沒有太大約束力。
◇整合監(jiān)管機構(gòu)，明確權(quán)責(zé)，并確定“限塑令”的主要負責(zé)部門，從而改變“限塑令”執(zhí)行中的多頭監(jiān)管狀況。
◇可由政府出資設(shè)立促進“限塑令”執(zhí)行的專項基金，通過在大型超市提供環(huán)保袋出租服務(wù)、獎勵自帶購物袋消費者現(xiàn)金等措施完善限塑機制。
據(jù)2017年9月5日《工人日報》報道，數(shù)據(jù)顯示，目前美團、餓了么、百度外賣三家平臺日接單量達2000萬份。而據(jù)美團外賣官網(wǎng)公布的數(shù)據(jù)顯示，目前美團外賣日接單量達1200萬份。有媒體統(tǒng)計，按照每份訂單消耗1個塑料袋和1個餐盒，每日約有2400萬個塑料制品被消耗。這些塑料制品很多都是屬于國家禁止生產(chǎn)、銷售的超薄塑料袋。而記者購物中也發(fā)現(xiàn)，在大部分大型超市和商場，商家有償提供塑料袋或用紙袋；但在一些小超市和農(nóng)貿(mào)市場都會免費提供購物袋，而這些購物袋多是超薄塑料袋。實際上，2007年12月《國務(wù)院辦公廳關(guān)于限制生產(chǎn)銷售使用塑料購物袋的通知》（下稱《通知》）規(guī)定，從2008年6月1日起，全國范圍內(nèi)開始禁止生產(chǎn)、銷售、使用厚度小于0.025毫米的塑料購物袋，這就是眾所周知的“限塑令”。那么，近十年來，為何“限塑令”實施效果不佳？是制度本身有缺失，還是規(guī)定內(nèi)容不具可操作性？怎樣才能將“限塑”的目的落到實處？記者采訪了北京市博人律師事務(wù)所律師鄭春乃及河北省社會科學(xué)院法學(xué)所助理研究員劉勇。
為何要出臺“限塑令”
劉勇表示，根據(jù)《通知》可知，由于購物袋已成為“白色污染”的主要來源，某些不可降解的塑料垃圾，對能源以及環(huán)境產(chǎn)生了不可忽視的負面影響，乃至貽害無窮到了不得不管的地步。國家出臺“限塑令”，希望達到三個目的：一是在塑料制品生產(chǎn)領(lǐng)域，達到督促企業(yè)生產(chǎn)耐用、易于回收的塑料購物制品的政策效果。二是在塑料袋銷售領(lǐng)域，達到杜絕商品零售場所銷售、使用不符合國家相關(guān)標準的塑料購物袋的政策效果。三是在塑料制品的使用領(lǐng)域，引導(dǎo)、鼓勵群眾合理使用塑料制品，尤其培養(yǎng)廣大市民百姓樹立“減少或不用”塑料購物袋的觀念，養(yǎng)成使用竹籃子、布袋子等替代品的習(xí)慣，進而強化國民保護環(huán)境的意識。在這三個具體目標的背后，是遏制“白色污染”，促進資源綜合利用，保護生態(tài)環(huán)境，建設(shè)資源節(jié)約型和環(huán)境友好型社會的政策總目標。
“限塑令”規(guī)定了哪些內(nèi)容
鄭春乃介紹，“限塑令”不單指《通知》，還包括商務(wù)部、國家發(fā)改委、工商行政管理總局聯(lián)合發(fā)布的《商品零售場所塑料購物袋有償使用管理辦法》（下稱《辦法》）和《關(guān)于商品零售場所塑料購物袋有償使用管理辦法有關(guān)問題的處理意見》（下稱《意見》），以及國家質(zhì)檢總局和國家標準委發(fā)布的三個國家標準。
自“限塑令”出臺后，2008年5月，商務(wù)部、國家發(fā)改委、工商總局聯(lián)合發(fā)布的《辦法》規(guī)定，商務(wù)主管部門、價格主管部門、工商行政管理部門依照有關(guān)法律法規(guī)，在各自職責(zé)范圍內(nèi)對商品零售場所塑料購物袋有償使用過程中的經(jīng)營行為進行監(jiān)督管理。該《辦法》強調(diào)，商品零售場所不得銷售不符合國家標準的塑料購物袋，應(yīng)當向消費者有償提供塑料購物袋，商品零售場所的經(jīng)營者、開辦單位或出租單位應(yīng)就違反有關(guān)規(guī)定的行為承擔相應(yīng)責(zé)任。同年7月，商務(wù)部、國家發(fā)改委和工商總局根據(jù)《辦法》發(fā)布以來，地方商務(wù)部門、工商行政管理部門及企業(yè)提出的一些問題，聯(lián)合發(fā)布了《意見》，對《辦法》中的一些條款進一步細化和說明。根據(jù)《意見》，“限塑令”所指的商品零售場所是指所有提供商品零售服務(wù)的企業(yè)和個體工商戶經(jīng)營場所；用于裝盛生鮮等食品的塑料預(yù)包裝袋不得具有提攜功能，且須符合食品包裝相關(guān)標準。除食品外，其他商品進入零售渠道前，由商品生產(chǎn)者提供、隨附于單件（組）商品且符合國家相關(guān)標準要求的塑料包裝袋可視為預(yù)包裝袋，基于食品安全和衛(wèi)生等方面的考慮，商品零售場所向顧客提供的各種材質(zhì)的袋制品，應(yīng)向依法設(shè)立的生產(chǎn)廠家、批發(fā)商或進口商采購，并索取相關(guān)證照，建立相應(yīng)的購銷臺賬，以備查驗；商品零售場所不得接受任何機構(gòu)、組織和個人免費或有償提供的來歷不明、相關(guān)標示不全、圖案文字不符合國家相關(guān)標準和規(guī)定的各類袋制品。
劉勇介紹，為配合“限塑令”的實施，國家質(zhì)檢總局和國家標準委還先后發(fā)布了《塑料購物袋的快速檢測方法與評價》《塑料購物袋的環(huán)境、安全和標識通用技術(shù)要求》等標準，對塑料購物袋的定義和術(shù)語、要求、試驗方法、檢驗規(guī)則及包裝、運輸和貯存都進行了清晰而嚴格的規(guī)定，并于2008年6月1日正式實施。國家發(fā)改委修訂了《產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整指導(dǎo)目錄》，將超薄塑料購物袋列入中國淘汰類產(chǎn)業(yè)目錄。
哪些因素影響“限塑令”實施效果
制度規(guī)定明確，標準也很完備，為什么“限塑令”實施以來效果不佳？
劉勇認為，其在實施上流于形式，沒有達到預(yù)期效果，主要原因有兩個：一是塑料袋收費制度執(zhí)行范圍有限，基本局限在大超市和商場，“限塑令”在農(nóng)貿(mào)市場、批發(fā)市場、流動攤販等場所變成一紙空文，收效甚微。二是無法遏制小工廠和家庭作坊繼續(xù)違規(guī)生產(chǎn)像超薄塑料袋這樣的塑料制品。這部分企業(yè)導(dǎo)致的環(huán)境污染往往是正規(guī)企業(yè)的數(shù)倍甚至數(shù)十倍。
鄭春乃表示，限塑令執(zhí)行的阻礙因素有四個：一是監(jiān)管措施缺乏針對性，導(dǎo)致“限塑令”本身可操作性不強。例如，由于對各種執(zhí)法對象在監(jiān)管難度上的差異性考慮不充分，《辦法》中對違反“限塑令”的行為統(tǒng)一采取了罰款的方式，這對于超市等大型商場是管用的，但對于那些在集貿(mào)市場的小商販和流動攤販來說，沒有太大約束力。二是“限塑令”配套政策制度不完善，使得“限塑令”的操作性大打折扣。“限塑令”涉及塑料購物袋的生產(chǎn)、流通、使用、回收各個環(huán)節(jié)，執(zhí)行部門多，各部門如何在政策的執(zhí)行過程中相互協(xié)調(diào)配合，缺乏相關(guān)的制度和操作細則。此外，雖然提到了公眾參與和社會監(jiān)督的問題，但并沒有制定具體的施行辦法。三是“限塑令”作為一項直接關(guān)系人民群眾日常生活的公共政策，在制定過程中自始至終都是以政府部門作為單向主導(dǎo)，頒布前沒有充分舉行聽證會讓決策者和政策執(zhí)行對象進行互動，導(dǎo)致出臺后消費者缺乏足夠的心理準備，在價值認同方面存在缺陷，更多的執(zhí)行來自被動的接受而非主動認同。普通消費者無法切身體會到不使用塑料袋的好處和利益，相反，有償使用反而使不少人不再有免費使用時的道德顧慮，更加隨心所欲地購買使用塑料購物袋。四是技術(shù)層面受限。因為在價格和實用性上均優(yōu)于塑料購物袋的替代產(chǎn)品在短期內(nèi)無法研發(fā)成功，導(dǎo)致群眾生活中還是以使用塑料購物袋為主。
如何有效落實“限塑令”
如何有效落實“限塑令”？鄭春乃建議，一方面，要完善配套制度。修訂“限塑令”，明確規(guī)定由稅務(wù)部門負責(zé)對塑料袋征收高于其采購成本的環(huán)境稅，通過增加購買成本、傳遞環(huán)保信息和強化政府部門責(zé)任來有效地抑制塑料袋消費。同時，由政府出資設(shè)立促進“限塑令”執(zhí)行的專項基金，強制要求塑料購物袋生產(chǎn)企業(yè)回收塑料購物袋。此外，通過在大型超市提供環(huán)保袋出租服務(wù)、獎勵自帶購物袋消費者現(xiàn)金等措施完善限塑機制。另一方面，加大執(zhí)法力度。加強市場巡查，規(guī)范經(jīng)營行為。重點對集貿(mào)市場、批發(fā)市場等加強巡查，收繳、查扣無合格標識的塑料購物袋。加大對使用不合格塑料袋、免費提供塑料購物袋、無照生產(chǎn)經(jīng)營塑料購物袋等違法行為的查處力度。再一方面，整合監(jiān)管機構(gòu)，明確權(quán)責(zé)，并確定“限塑令”的主要負責(zé)部門，從而改變“限塑令”政策執(zhí)行中存在的環(huán)保、質(zhì)檢、工商、商務(wù)等多頭監(jiān)管狀況，形成各部門各司其職、多管齊下、通力合作的強力綜合整治態(tài)勢。
劉勇認為，有效落實“限塑令”，僅靠一紙禁令是不夠的。當前要加強政府引導(dǎo)，通過大力扶持環(huán)保替代產(chǎn)品研發(fā)和生產(chǎn)、加大對全社會的環(huán)保宣傳力度，提高公眾環(huán)保意識，使廣大群眾和生產(chǎn)、銷售企業(yè)牢固樹立節(jié)約資源和保護環(huán)境意識，自覺合理使用塑料購物袋，依法生產(chǎn)、銷售合格塑料購物袋。激勵公眾參與監(jiān)督，充分發(fā)揮民間組織作用，推動資源節(jié)約、環(huán)境保護社會化。只有全社會都動員起來，參與進去，“限塑令”政策才能真正落到實處。
